지방공공요금의 요금현실화율 결정 요인에 대한 연구

Abstract

상수도서비스는 그 공급이 네트워크에 기반한 대표적인 공공서비스 중의 하나이지만, 전기나 가스 등의 공급과 달리 각 지방자치단체가 개별 수도사업자로서 제공함에 따라, 지역간 그 서비스 수준이나 수도요금 격차가 발생하여, 공공서비스 형평성에 대한 문제가 꾸준히 제기되어 오고 있다. 또한, 원가보다 훨씬 낮은 수준의 요금 부과로 인해 요금으로 원가를 회수하지 못해, 지자체 일반회계에서 지원금을 받아 그 손실액을 보전하고 있는 상황으로, 지방재정 건전성에 악영향을 미치며, 나아가 장기적으로는 상수도서비스의 지속 유지 가능성을 훼손할 우려가 있다. 따라서, 본 연구에서는 지방 공공요금 중 하나인 지방상수도 요금을 통해 지자체가 요금을 결정하는 과정을 살펴보고, 그 과정에서 어떤 요인들이 요금현실화율 및 요금과 원가의 격차 결정에 영향을 미치는지를 실증적으로 분석해 보고자 하였다. 지자체의 수도요금 결정 과정을 고려하여, 요금현실화율 및 요금과 원가의 격차에 대한 영향 요인을 원가적 요인, 정치적 요인 및 재정적 요인으로 구분하였으며, 원가적 요인은 총괄원가 규모를, 정치적 요인은 선거 시기, 지자체장의 선수(연임 횟수) 및 지자체장과 지방의회 다수당의 집권여당 소속 여부를, 재정적 요인은 재정자립도와 재정자주도를 각 영향 요인별 변수로 적용하였다. 전국 161개 지방자치단체 수도사업자의 2010년부터 2020년까지의 자료 중, 독립변수와 종속변수간에 1년의 시차를 두어 10개년의 패널자료를 활용하였으며, 고정효과모형과 확률효과모형 모두를 각각 적용하여 회귀분석을 실시하였다. 분석 결과, 총괄원가 규모는 요금현실화율 및 요금과 원가 격차에 음의 영향을 미치는 것으로 나타나, 공공서비스에 대해 사용자가 부담해야할 요금 수준에 대한 인식과 타 지자체와의 형평성 등의 이유로 총괄원가가 증가하는 수준을 수도요금 증가 수준이 따라갈 수 없어, 총괄원가가 증가할수록 요금현실화율 떨어지고, 요금과 원가의 격차, 즉 요금으로 회수하지 못하는 손실액의 규모는 커진다는 것을 확인하였다. 한편, 정치적 요인 중 지자체장의 선수는 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타나, 더 이상 연임이 불가능한 삼선의 지자체장에 비해, 초선 및 재선의 지자체장은 향후 자신의 연임을 위해 유권자인 주민에게 인기 없는 요금인상에 대해서는 소극적인 것을 확인하였다. 그 외 선거 시기 변수와 지자체장과 지방의회다수당의 당적 변수는 종속변수와 유의미한 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 먼저, 선거 시기 변수는 종속변수 산출 시 수도요금 평균단가 사용으로, 선거시기와 지자체의 요금단가 개정 시기를 비교하지 못했기 때문이며, 지자체장의 당적 변수는 중앙공공요금과 지방공공요금의 요금결정절차가 다르기 때문에 정부와 집권여당의 요금인상 억제 정책이 작동하지 않은 것으로 예상되며, 지방의회다수당 당적 변수는 지자체장과 지방의회가 해당 지역내 토착 세력화되어, 지방의회의원들의 당적과 크게 상관없이 의사결정이 이뤄지기 때문으로 예상해 볼 수 있다. 재정적 요인 중 재정자립도는 요금현실화율 및 요금과 원가 격차에 양의 영향을, 재정자주도는 요금과 원가 격차에만 음의 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 이와 같은 연구결과를 통해, 지방상수도의 지역간 형평성 문제 및 낮은 요금수준 문제를 개선하기 위해서는 수도사업자인 지자체에게만 책임을 물을 것이 아니라, 규모의 경제 등을 통한 총괄원가의 구조적 절감 방안과 수도사업자 운영 지원 및 수도사용자 직접 지원 제도 등의 재정지원 방안을 중앙정부 차원에서 마련하고 제도화하여야 할 것이다. 또한, 물가 관련 위원회의 기능을 확대·강화하고, 전문성과 독립성을 확보할 수 있도록 하는 요금결정 과정의 거버넌스 개선을 통해 지자체 장의 정치적 이해에 따른 요금정책을 견제할 수 있어야 할 것이다.

This study analysed what factors affect the realization rate and the gap between rates and costs of local public rates by examining the process of determining rates in Korean local governments through water rates. The realization rate is the rate of recovering costs from rates. Considering the local government's water rates decision process, the factor was divided into cost factor, political factor, and financial factor. Among the data of 161 local government water operators across the country from 2010 to 2020, panel data of 10 years were used with a one-year time difference between independent and dependent variables, and regression analysis was conducted by applying both a fixed error model and a random error model. According to the empirical results, the overall cost size has a negative effect on the realization rate and the gap between water rates and cost. Among the political factors, the re-election availability of the head of the local government was found to have a significant impact. Compared to three-term heads of the local governments who could no longer serve next term, first and second-term heads of the local governments were passive in raising rates, which is unpopular with voters. However, it was found that there was no significant correlation between the election period variable and the party variables of the head of the local government and the majority of the local council with the dependent variable. Among the financial factors, financial independence ratio has been confirmed to have a positive effect on the rates realization rate and the gap between rates and costs, and financial autonomy ratio has a negative effect only on the gap between rates and costs. The central government should institutionalize financial support such as cost reduction through economies of scale, support for the operation of water operators, and direct support for water users to improve regional equity and low rates levels. In addition, it is necessary to check the rates policy for the political interests of the heads of local governments by improving the governance of water rates decision process that expands and strengthens the functions of price-related committees.