디지털정부의 기획에 관한 접근이 성과에 미치는 영향

Abstract

이 연구는 디지털정부의 기획에 대한 접근을 합리모형에 근거한 폭포수 접근(waterfall approach)과 점증모형에 근거한 애자일 접근(agile approach)의 두 가지로 분류하고, 그 효과를 한국 지방정부의 맥락에서 살펴본다. 디지털전환에 대한 논의는 정부의 기획에 대한 접근을 효율성과 효과성을 강조하는 공급자 관점의 접근에서 능동성과 혁신성을 강조하는 사용자 관점의 접근으로 점진적으로 확장한다. 이에 따라 지방정부도 디지털전환에 적응하는 동시에 이를 활용하여 시민들의 높아진 기대치를 충족시켜야 하는 이중 과제에 직면해 있다. 정부는 정책 문제를 해결하기 위해 목표 지향성을 갖고 합리적 방식으로 최적의 해결책을 찾는 기획을 통해 성과를 높이고자 한다. 그러나, 기획과 관련한 이론적 논의와 선행연구를 살펴보면 공공부문이 직면하고 있는 환경이 복잡하고, 추구해야 할 가치도 다양하여 이것이 쉽지 않다는 사실을 확인할 수 있다. 이에 따라 기획에 대한 합리적·포괄적 접근에 대한 수정을 요구하는 흐름이 있다. 특히 조직이 충분한 자원을 가지고 있지 않거나, 여건이 충분하지 않다면 기획과정이 의미 있지 않을 수 있다. 전통적으로 정부에 정보기술(IT)을 적용하는 과정에는 정보기술 아키텍처(ITA)와 전사적 아키텍처(EA)를 통해 정보시스템을 효율적으로 관리하는 것을 강조하였다. 이에 따라 기획에 관한 접근도 정보가 순차적으로 위에서 아래로 흐르는 폭포수 접근(waterfall approach)을 채택했다. 이 접근은 기획과정에서 이를 추진하기 위한 제도적 기반과 조직적 기반을 탄탄히 한다는 특징이 있다. 이 접근은 기획에 충분한 탐색과 검토를 거쳐 최적의 대안을 선택한다는 장점이 있다. 그러나, 위와 같은 접근은 예상치 못한 조정에 대한 한계 또한 있다. 따라서 다양한 이해관계자가 참여하는 사회적, 정치적 과정을 강조하는 접근이나 점진적 접근의 관심이 높아지는 추세이다. 즉, 디지털전환에 맞추어 시민의 참여가 증가하면서 다양한 이해관계자가 유연하게 참여하는 기획에 관한 접근이 요구되는 것이다. 기술의 발전은 정부의 디지털 기술 활용에 대한 인식을 단순히 인터넷을 통해 정보나 서비스를 제공하는 것에서 시민과 정부 간의 상호작용을 변화시키는 수단으로 변화시켰다. 이에 분권화와 신속성을 특징으로 하는 애자일 접근(agile approach)이 주목받고 있다. 최근의 디지털정부 논의는 폭포수 접근보다는 애자일 접근의 중요성을 강조하는 방향으로 진행되고 있다. 그러나 분권화와 신속화를 강조하는 애자일 접근은 어느 정도 조직의 자원과 여건이 갖춰진 경우에 의미 있을 수 있다는 것이 본 연구의 문제의식이다. 애자일 접근은 역동적이고 빠르게 진화하는 디지털 기술의 특성에 맞춰 분산화와 가속화를 강조한다. 하지만, 애자일 접근의 효과는 조직 자원의 가용성과 특정 상황 조건에 따라 달라질 수 있다. 본 연구는 폭포수 접근과 애자일 접근이 한국의 지방정부 상황에서도 유효하고 효과적일 수 있는 조건을 밝히고자 한다. 디지털정부의 성과를 측정함에 있어서도 전통적인 정부 업무관리의 효율성 외에 환경과의 상호작용을 고려하는 다양한 변수를 다뤄야 한다. 그러나 디지털정부의 성과를 다룬 여러 연구의 결과변수는 여전히 전통적인 성과관리 연구와 차이가 나타나지 않는다. 즉, 여전히 이전의 성과관리 지표로 애자일 접근과 같은 새로운 접근을 논하고 있는 문제가 있다. 이에 따라 종속변수로서 디지털정부 기획의 성과도 한 가지 차원에서만 보면 부족하며, 여러 차원으로 확장하여 살펴보아야 한다. 정리하면, 이 연구의 목적은 한국의 지방정부 차원에서 디지털정부를 기획하고 이를 구현하는 데 폭포수 접근과 애자일 접근 중 어느 것이 더 적합한지 검토하는 것에 있다. 이 연구는 이러한 기획에 관한 접근 중 어느 접근이 정보화 예산의 집행률, 정보화 서비스의 목표달성도, 디지털 혁신의 빈도 등 세 가지 측면에서 디지털정부의 성과에 기여가 있는지 살펴본다. 또한 각 지방정부가 직면한 환경에 따라 성과를 내는 접근이 어떻게 달라지는지, 지방정부가 직면한 환경에 따른 기획의 영향과 결과의 형성을 이해하고자 하였다. 즉, 이 연구는 디지털정부 성과에 대한 다양한 차원을 고려함으로써 디지털정부 연구 분야의 성과 측정의 접근을 발전시키는 데 도움이 될 수 있다. 디지털정부의 기획이 예산집행률, 서비스 목표의 달성도, 디지털 혁신의 빈도 등 다양한 차원의 성과에 어떤 영향을 미치는지 살펴봄으로써 디지털정부 기획의 성과에 대한 보다 포괄적인 이해를 제공한다. 경제와 사회의 디지털전환으로 인해 디지털정부를 다루는 중요성이 커지고, 관련되는 정책 문제를 해결하기 위해 공공부문에서 기획에 대한 효과적인 접근에 대한 논의가 더욱 필요한 상황이다. 그러나 한국 지방정부의 기획에 대한 다양한 접근과 그 효과에 영향을 미치는 맥락적 요인을 이해하는 데는 연구 격차가 존재한다. 본 연구는 한국의 디지털정부 정책에서 지방정부가 직면한 고유한 도전과 기회를 고려하여 폭포수 접근과 애자일 접근의 효과를 연구함으로써 이러한 격차를 해소하고자 한다. 이 연구는 2년에 걸친 226개 기초단위의 지방정부 데이터를 사용하며, 통합 횡단면 모형을 활용한 분석을 수행하였다. 연구의 결과, 폭포수 접근이 디지털정부 기획의 성과 달성에 긍정적 영향을 미친 것으로 확인된다면, 한국의 지방정부 맥락에서 합리적·포괄적 모형이 비교적 유효하다는 것을 방증할 수 있다. 반면, 애자일 접근이 디지털정부 기획의 성과 달성에 긍정적인 영향을 미친 것으로 확인된다면, 한국의 지방정부 맥락에서 점증주의의 접근이 비교적 유효하다는 것을 방증할 수 있다. 주요 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 예산집행률의 경우, 기획에 관한 접근의 특성을 포착하지 못한다. 구축 또는 인프라 프로젝트의 비중이 높은 지방정부는 비효율성이나 비효과성 때문이 아니라 프로젝트 자체의 특성으로 인해 예산집행률이 낮게 나타날 수 있다. 둘째, 선행연구에서 강조하고 있는 애자일 접근뿐만 아니라 폭포수 접근도 정보화 서비스 목표달성도로 측정한 디지털정부 기획의 성과에 긍정적 영향을 주고 있다는 점을 확인하였다. 즉, 폭포수 접근과 애자일 접근 모두 성과의 달성에 긍정적 영향을 미친다. 다만, 애자일 접근의 경우에는 특히 재정적으로 안정적인 지방정부와 같이 여건이 충분한 지방정부 단위에서 적합할 수 있음을 확인하였다. 셋째, 디지털정부의 성과를 혁신의 빈도 관점에서 살펴보면 두 접근 모두에서 이점을 얻을 수 있지만, 기반이 되는 제도(조례)의 운영수준을 탄탄히 하는 것이 가장 중요함을 확인하였다. 즉, 장기 성과인 디지털 혁신의 경우, 폭포수 모형이 효과적이다. 넷째, 선행연구에서 강조하고 있는 애자일 접근의 속성 중 신속화의 요소는 성과에 큰 영향을 미치지 않는다. 이는 정부의 업무 과정에 신속화가 긍정적으로 이바지할 수는 있지만 정부 업무에 보편적인 해결책은 아니라는 것을 시사한다. 이상의 논의를 종합한 연구의 결론은 디지털정부 기획에 관한 두 가지 접근이 모두 유효함을 보여준다. 다만, 아직 한국의 지방정부 여건에서는 대체로 폭포수 접근의 중요성을 강조할 수 있다. 이때, 달성하고자 하는 성과의 차원이 정보화 서비스의 목표달성도라면 애자일 접근이, 디지털 혁신이라면 폭포수 접근이 상대적으로 효과적이다. 이러한 결과는 두 가지 접근이 모두 디지털정부의 성과 달성에 유효하지만, 그 효과는 지방정부가 처한 상황과 달성하고자 하는 구체적인 성과에 따라 달라질 수 있음을 강조한다. 따라서 이 연구 결과는 지방정부의 정책 입안자가 의사 결정 과정에서 디지털정부 기획에 대한 접근을 각 지방정부가 처한 고유한 요구와 보유한 자원에 맞게 조정하는 데 도움이 될 수 있다. 결론적으로, 이 연구는 디지털정부 기획에 대해 변화하는 접근 추세에 대한 여러 시사점을 제공한다. 이 연구는 한국 지방정부의 디지털정부 기획의 성과 달성을 위한 정책과 실무 차원의 정보를 제공하고, 지방정부 환경에서 디지털정부 기획의 효과와 영향을 개선하는데 함의를 준다. 연구 결과는 디지털정부 기획에 관한 여러 접근과 이를 통한 디지털정부의 성과 달성 차원 간의 상호작용을 탐구함으로써 디지털정부의 성과에 대한 이해의 차원을 높인다는 의의가 있다.

This study delves into the effectiveness of two distinct approaches to digital government planning, namely, the traditional waterfall approach and the agile approach, in the context of local governments in South Korea. The digital transformation debate has progressively shifted government's modus operandi from a provider-centric, efficiency and effectiveness-focused approach to a user-centric, proactive and innovative one. Local governments, however, face the dual challenge of adapting to this digital transformation while leveraging it to fulfill their citizens' growing expectations.

Historically, the application of information technology (IT) in governmental planning focused on the efficient deployment and management of information systems through Information Technology Architecture (ITA) and Enterprise Architecture (EA). This often adopted a waterfall approach, where information flowed from the top down in a sequential process. While this method has benefits such as the selection of optimal alternatives after a thorough exploration and review, it has limitations concerning unexpected adjustments. Consequently, there is a growing preference for a more social and political process approach or incrementalism approach involving various stakeholders.

The evolution of digital transformation has encouraged increased citizen participation, prompting a more flexible, multi-stakeholder participatory planning process. Technological advancements have shifted the perception of government's use of IT from simply providing information or services over the Internet, to a means of transforming interactions between citizens and government. This has given rise to an 'Agile approach' characterized by decentralization and acceleration.

The aim of this study is to examine whether the waterfall or the agile approach is more suitable for planning and implementing digital government at the local level in Korea. The study explores how these planning processes can contribute to the performance of the digital government in terms of budget execution rate, service goal achievement, and frequency of digital innovation. It seeks to understand how planning evolves over time, the influence and participation of various stakeholders in the process, and the shaping of outcomes.

Using data from 226 basic level local governments over two years, the study applied a cross-sectional model and a Negative Binomial model for the frequency of digital transformation. The key findings reveal that while the waterfall approach may contribute to digital innovation, a more agile approach might be suitable for attaining service goals, particularly in financially stable local governments. It was also discovered that the frequency of digital transformation benefits from both approaches, but achieving long-term outcomes still hinges on traditional management, such as institutionalization.

However, the agile attribute of acceleration had no significant impact on performance, suggesting that while it can contribute positively, it's not a universal solution for governments. These findings underline that both approaches are valid, but their effectiveness is contingent on the local government's context, growth, and specific performance dimensions to be achieved. Consequently, these insights can guide local government practitioners and policymakers in their decision-making processes, tailoring their approach to digital government planning to their unique needs and resources.

In conclusion, this research fills a crucial knowledge gap on the changing approaches to digital government. It offers invaluable insights that can inform policy and practice in digital government planning in South Korea, and contribute to ongoing efforts to improve the effectiveness and impact of digital government initiatives in local government settings. The study provides a more nuanced understanding of the performance of digital government initiatives by exploring the interplay between different planning approaches and dimensions of digital government performance.