사업예산구조 복잡성과 예산 비효율성에 관한 연구

Abstract

프로그램 예산제도는 공공지출관리의 제도적 중심점으로서 사업예산을 적절하게 구조화하여 성과와 책임을 확보하는 것을 목표로 한다. 사업예산구조에 따라 예산과정과 성과평가의 양상이 달라지고 이로 인해 사업의 결과가 달라질 수 있음에도 사업예산구조의 특성에 영향을 미치는 요인이 무엇인지, 사업예산구조의 특성이 어떠한 결과를 가져오는지에 대해서는 광범위한 논의의 공백이 존재한다. 본 연구는 이러한 공백에 주목하여 사업예산구조 복잡성이 증가하는 원인과 사업예산구조 복잡성이 예산 비효율성에 어떠한 영향을 미치는지를 종합적으로 살펴본다. 사업예산의 구조는 프로그램의 구조, 즉 정책사업-단위사업-세부사업의 위계적 구조를 의미한다. 사업예산의 구조가 갖는 중요한 특성 중 하나는 복잡성인데, 일반적으로 구조적 복잡성은 많은 다양한 상호연관적 부분으로 이루어진 성질로 정의한다. 사업예산구조 복잡성은 사업의 계획, 조정 및 통제 전반에 영향을 미친다는 점, 사업목표의 명확한 식별을 방해한다는 점, 조직구조와 형태, 인사채용 기준 등 다양한 의사결정에 영향을 미칠 수 있다는 점 이외에도 궁극적으로 사업의 결과(시간, 비용, 품질 등)에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 중요하다. 사업예산구조는 일차적으로 사회경제요인의 영향을 받는다. 사회적 격변, 사악한 문제의 등장과 같은 행정환경의 변화로 새로운 수요를 반영한 신규사업이 다수 등장하고, 이로 인하여 전체 사업의 수는 증가하며 사업예산구조의 복잡성이 증가한다. 사업예산구조는 관료의 행태, 정치인의 동기 등에 의해서도 달라질 수 있다. 관료가 재량예산의 극대화를 추구하는 과정에서, 생존을 위해 기능별 분화를 추구하는 과정에서 사업예산구조 복잡성이 증가한다. 또한, 관료의 기존 사업 경험, 사업 이해관계자의 영향력 등은 사업예산구조 복잡성을 유발하는 관료의 경로의존성을 강화할 수 있다. 이러한 관료의 행태는 제도의 영향을 받는데, 지방자치단체 예산편성 운영기준이나 지방자치단체 투자심사규칙과 같은 공식적 제도는 사업예산구조 복잡성을 유발하는 유인으로 작용할 수 있다. 또한, 단체장과 지방의원의 공적과시 동기, 선거경쟁 등에 따라서 사업예산구조 복잡성은 변화할 수 있으며, 정치적 예산주기, 단체장의 소속정당, 분점정부 등에 따라서도 사업예산구조 복잡성이 다르게 나타날 가능성이 있다. 사업예산구조 복잡성이 갖는 근본적인 문제는 복잡성이 증가할 때 성과나 효율성에 어떠한 영향을 미치는지가 불분명하다는 것이다. 왜냐하면 사업예산구조 복잡성과 비효율성의 관계는 사업의 특성, 집행조직의 경험, 가용 자원, 사업관리 능력 등 다양한 요인과 맥락에 의해 달라질 수 있기 때문이다. 일반적으로 사업예산구조 복잡성이 증가하면 비효율성이 발생한다고 보는 경우가 많다. 예산편성 측면에서는 사업예산구조 복잡성이 증가하면 예산편성과 예산심의 과정의 합리성이 저해될 가능성이 있으며, 이로 인해 공공서비스 제공의 효율성이 낮아질 수 있다. 또한, 규모의 경제를 달성하기 어렵고 공공재 공급의 단위당 비용이 높아질 뿐만 아니라 과다한 조정비용이 발생하여 비효율성을 유발할 수 있다. 예산집행 측면에서도 사업예산구조 복잡성이 높을수록 집행실패, 관리운영비용 증가, 커뮤니케이션 문제 등이 발생할 가능성이 높아진다. 하지만 사업예산구조 복잡성이 낮다고 해서 항상 효율적인 것은 아니다. 공공부문은 기본적으로 규모의 경제를 달성하기 어려울 뿐만 아니라, 사업예산구조 복잡성이 낮으면 책임소재의 모호성, 목표모호성, 성과측정과 평가결과 환류의 어려움, 역할갈등 등으로 인하여 예산집행의 비효율성이 발생할 수도 있다. 요컨대 사업예산구조 복잡성이 예산 비효율성에 미치는 영향은 이질적이다. 분석결과 사업예산구조 복잡성은 일차적으로 사회경제요인의 영향을 크게 받는 것으로 나타났다. 사업예산의 편성은 해당 지자체의 사회경제적 상황에 크게 의존하며, 이로 인해 사업예산구조의 지자체 간 차이가 발생한다. 특히 지역적 차이가 사업대상의 세분화가 발생하는 사업의 수요에 영향을 미치는 경우 사회경제요인으로 인한 차이는 더욱 크게 나타날 수 있다. 다음으로 사업예산구조는 관료행정요인의 영향을 받는 것으로 나타났지만, 관료의 수와 부서의 수의 영향은 크지 않았다. 하지만 사업예산구조 복잡성이 갖는 경로의존성, 자체사업비율이 사업예산구조 복잡성에 미치는 영향을 고려하면 관료의 영향은 상당하다고 보아야 한다. 다음으로 정치요인은 사업예산구조 복잡성을 야기하는 중요한 요인으로 나타났으며, 특히 단체장은 조직개편을 통해서 매우 큰 구조적 변동을 가져오는 중요한 행위자로 나타났다. 단체장과 지방의원의 사업예산에 대한 관심은 이론적 예상과 같이 선거가 임박한 시점이나 선거경쟁이 치열할수록 높아지지만, 선거경쟁이 사업예산구조 복잡성에 미치는 영향은 단체장과 지방의원의 경우가 서로 다르게 나타났다. 이외에도 사업예산구조 복잡성은 단체장 교체, 단체장 정당, 분점정부 등의 영향을 받는 것으로 나타났다. 한편, 사업예산구조 복잡성은 예산편성의 비효율성에는 대체로 정의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 사업예산구조가 복잡해지면 예산심의 과정의 합리성을 저해하여 사업계획이 미비한 사업, 타당성 없는 사업, 유사∙중복사업 등이 편성될 위험이 높아진다. 분석결과 사업예산구조 복잡성이 큰 지자체에서 월별배정액과 월별집행액의 차이가 크고 행사축제경비비율이 높게 나타났는데, 이러한 결과는 사업예산구조가 복잡하여 궁극적으로 자원의 효율적 배분을 저해한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 사업예산구조 복잡성은 예산집행의 비효율성에는 대체로 부의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 사업예산구조 복잡성이 낮은 경우 책임소재가 모호해질 뿐만 아니라 성과측정과 평가결과 환류의 어려움, 지시적 모호성의 발생 등으로 인하여 예산집행 비효율성이 발생할 수 있다. 분석결과 사업예산구조 복잡성이 낮은 지자체에서 업무추진비비율이 높고 연말지출비율이 높게 나타났다. 이는 사업예산구조 복잡성이 낮은 경우 과업의 공식화 수준이 낮고, 의사결정의 집권화 수준이 낮기 때문에 예산집행 비효율성이 발생한 것으로 이해할 수 있다. 이처럼 사업예산구조 복잡성이 예산편성과 예산집행의 비효율성에 미치는 영향은 서로 다르기 때문에 지자체의 특성을 고려하여 해당 지자체의 조직구조와 정합성이 높은 복잡성 관리방안이 무엇인지를 모색할 필요가 있다. 예를 들어 사업예산구조 복잡성이 높은 의존형에서는 지나치게 파편화되어 있는 사업을 통합하고 유사∙중복사업을 억제하여 예산편성 비효율성을 낮출 필요가 있으며, 사업예산구조 복잡성이 낮은 자치구형에서는 적절한 수준에서 사업을 세분화하여 책임성을 제고하고 집행지연 문제를 완화하여 예산집행 비효율성을 낮출 필요가 있다. 본 연구는 사업예산구조 복잡성의 영향요인을 시스템적 관점에서 종합적으로 고찰함으로써 사업예산구조 복잡성의 영향요인에 대한 이론적 토대를 마련하고, 사업예산구조 복잡성이 예산 비효율성에 미치는 영향을 살펴봄으로써 사업예산구조 복잡성 개념의 이론적 유용성을 제고하고 있다는 의의가 있다. 또한, 계량분석 방법의 연구가 갖는 한계를 예산과정의 주요 참여자에 대한 인터뷰를 통해 보완하고 있다는 점에서 방법론적 의의도 있을 뿐만 아니라 예산 비효율성의 유형과 지자체 군집별 특성을 고려한 시사점을 제시하고 있다는 실천적 의의도 있다. 하지만 본 연구는 예산 비효율성을 나타내는 대리변수의 대표성이 낮다는 점, 측정도구의 타당성을 엄밀하게 확보하지 못했다는 점, 다수의 지렛점으로 인해 다중공선성 문제가 발생할 수 있다는 점, 분석기간이 짧다는 점, 조직개편 변수를 모형에 포함하지 못했다는 점에서 한계가 있다.

The Program Budget System, also known as New Performance Budgeting, functions as a fundamental mechanism within public expenditure management. It is designed to systematically structure the program budget to ensure performance and accountability. The program budget structure can lead to pronounced variations in the budgeting process, performance evaluation, and potential outcomes of the programs. However, existing literature reveals a significant void regarding the determinants that shape structural complexity of the program budget (hereafter referred to as SCPB), as well as the consequences that arise from this complexity. This study addresses this gap by comprehensively examining both the reasons for increasing SCPB and the effect of such complexity on budget inefficiency. The program budget structure refers to the hierarchical architecture of the program, specifically a tiered structure consisting of a policy program, unit projects, and detailed activities. One of the essential features of the program budget structure is its complexity, generally defined as the characteristic of being composed of many varied interrelated parts. SCPB holds significance in influencing the overall process of the program (e.g., planning, coordination, and control), hindering the clear identification of program objectives, affecting various decision-making related to the program (e.g., organizational structure, organizational form, and recruitment criteria), and ultimately affecting the outcomes of the program (e.g., time, cost, and quality). SCPB is primarily influenced by socio-economic factors. Changes in the administrative environment, such as social upheavals and wicked problems, lead to the emergence of new programs reflecting new demands. Consequently, the total number of activities increases, and SCPB intensifies. The program budget structure can also be shaped by the behavior of bureaucrats and the private motives of politicians. Bureaucrats' maximization of the discretionary budget, or the seeking of functional differentiation for survival, can heighten SCPB. Furthermore, other factors such as bureaucrats' previous experience and the influence of program stakeholders can enhance bureaucratic path dependency, inducing SCPB further. Such bureaucratic behavior is affected by institutions; for example, the ENFORCEMENT RULE OF THE LOCAL FINANCE ACT can serve as a motive for inducing SCPB. Moreover, SCPB may be contingent upon political variables including credit claiming motives of the head of local government (hereafter referred to as local head) and local assembly members, election competition, political budget cycles, affiliations of the local head, and coalition governments. The fundamental issue with SCPB is the uncertainty regarding the impact it may have on performance or efficiency when SCPB is high. This is because the relationship between SCPB and inefficiency can vary depending on the characteristics of the program, the experience of the executing organization, available resources, program management capabilities, and other diverse factors and contexts. In general, there is a common view that as SCPB increases, inefficiency also rises. From the perspective of budget formulation, the potential exists for the rationality of the budget formulation and review process to be hindered as SCPB grows, which may lead to a decrease in the efficiency of public service provision. In addition, not only might it become challenging to achieve economies of scale and increase the unit cost of public goods supply, but also excessive coordination costs could be incurred, inducing inefficiency. In terms of budget execution, the increased likelihood of implementation failure, increased management operating costs, and communication issues also become elevated as SCPB enlarges. However, it is not always the case that a low level of SCPB leads to efficiency. The public sector inherently finds it difficult to achieve economies of scale, and if SCPB is low, ambiguity of responsibility, increased goal ambiguity, difficulties in measuring performance and feedback, and increased role conflicts can give rise to inefficiency in budget execution. In summary, the effects of SCPB on budget inefficiency are heterogeneous. The findings of this study are as follows. Firstly, SCPB is primarily influenced by socio-economic factors. The structure of the program budget is heavily dependent on the socio-economic situation of the local government, resulting in differences in the program budget structure among local governments. Especially when regional differences affect the demand for a program, leading to fragmentation of program targets (recipients), the disparity due to socio-economic factors can be more pronounced. Secondly, the program budget structure is influenced by bureaucratic administrative factors, although the influence of the number of bureaucrats and departments is not significant. However, considering the path dependence of SCPB and the proportion of self-funded programs on SCPB, the influence of bureaucrats should be regarded as substantial. Furthermore, political factors are significant contributors to SCPB, with the local head an essential actor who can bring about substantial structural changes through organizational reform. The interest of the local head and local assembly members increases as elections approach or electoral competition intensifies, as theoretically expected, but the influence of electoral competition on SCPB manifests differently for the local head and local assembly members. Additionally, SCPB is influenced by factors such as the replacement of the local head, the affiliations of the local head, and divided government. SCPB generally increases the inefficiency of budget formulation. As SCPB becomes intensified, the rationality of the budget review process also becomes limited, increasing the risk of including programs that are deficient in planning, undesirable, or overlapping and duplicated. The analysis shows that in local governments with high SCPB, the difference between the monthly budget allocation and monthly budget implementation amounts is significant, and the ratio of event and festival expenses is high. Such results can be understood as SCPB ultimately hindering the efficient allocation of resources. On the contrary, SCPB generally decreases the inefficiency of budget execution. In cases where the SCPB is low, the inefficiency of budget execution can occur due to ambiguity of responsibility, difficulties in performance measurement and feedback, and the emergence of directive ambiguity. The analysis shows that in local governments with low SCPB, the ratio of operational expenses is high, and the year-end spending ratio is high. This can be understood as a result of the low level of formalization of tasks and centralization of decision-making, leading to inefficiency in budget execution. As the findings of this study suggest, the effect of SCPB on the inefficiency of budget formulation and execution differs. Therefore, it is necessary to explore which complexity management measures are most compatible with the organizational structure of the local government by considering its characteristics. For example, in the 'dependent type' where SCPB is high, there is a need to integrate excessively fragmented projects and activities, suppress overlapping and duplicated projects and activities to reduce the inefficiency of budget formulation. In the 'autonomous type' where SCPB is low, there is a need to segment the projects and activities to an appropriate level to enhance responsibility and alleviate implementational delay problems, thus reducing the inefficiency of budget execution. Theoretically, this study holds significance in that it comprehensively examines the factors influencing SCPB from a systematic perspective, thereby establishing a firm foundation for understanding the factors affecting SCPB, and enhancing the utility and adaptability of the concept of SCPB by examining its effects on budget inefficiency. Methodology-wise, this study is significant in compensating for the limitations of quantitative analysis by conducting interviews with key participants in the budget process. In practice, this study is valuable in presenting implications considering the types of budget inefficiency and the features of clusters of local government. Lastly, this study showcases several limitations with a clear recognition of the inadequacy of proxy variables in depicting budget inefficiency, the lack of validation of the measurements, the potential risk of multicollinearity due to multiple leverage points, the constraints imposed by a short timeframe, and the exclusion of variables related to organizational reform within the analytical model.