공원특례사업에서 시행자지정처분의 법적 효과

Abstract

공원특례사업은 기반시설인 도시공원의 설치라는 공공성과 함께 민간이 사업시행자가 되어 다양한 계약을 매개로 사업을 진행한다는 특징을 지닌다. 공원특례사업에서 시행자지정은, 예컨대 경연대회에서 1등을 선발해서 시상하는 것과 유사하게, 특정한 주체에 의한 특정한 내용의 사업을 1등으로 선정하고, 이를 확정하는 실질을 갖는다. 공모절차를 거친 후 제안서의 내용에 따라 우선협상대상자가 선정되면, 우선협상대상자에 의해 제안된 특정한 공원특례사업이 확정되었음을 선언해야 하는데, 그 공법적이고 공식적인 선언기능을 담당하는 것이 사업시행자의 지정처분이다. 공원특례사업의 구체적인 내용을 확정하는 시행자지정처분은 사업시행자인 특수목적법인이 향후 활동할 수 있는 기준을 제공하고, 한편으로는 활동의 범위를 정함으로써 그에 위반하는 행위를 제한하는 기능을 한다. 사법상의 형식을 띤 특수목적법인의 다양한 행위들은 계약자유의 원칙 등 민사상 원리의 지배를 받을 뿐 아니라, 공법이 설정한 목표와 이를 구체화하는 시행자지정처분의 내용에 의해 구속된다는 점을 인식해야 한다. 따라서 상법상 회사라는 이유로 특수목적법인이 전적으로 자유로운 의사결정을 할 수 있다고 해석하는 것은 경계하여야 한다. 특수목적법인은 금융법 분야에서 시작된 행위주체이지만, 활동영역이 넓어지면서 개발사업의 시행자로 활용되기 시작했다. 개발사업의 시행자는 행정주체를 대신해서 공적 개발사업을 시행하며 수용권을 부여받는 등 강력한 공공성이 전제되어 있고 그에 상응하는 공법상 책임을 부담해야 한다. 그러나 특수목적법인은 공원녹지법에 사업시행자가 될 수 있다는 명시적인 근거도 없고, 공공성의 요건도 갖추지 못한 채 상법과 조세특례제한법에 따라 설립된 제한된 목적의 회사일 뿐이다. 공원특례사업은 도시계획사업이고 공법에 의해 진행되는 사업으로, 사업의 절차에 대해서뿐 아니라 사업의 실패에 대해서도 공법원리가 작동되어야 한다. 사업실패에 대한 공법적 책임을 누가 어떻게 부담할 것인지 사전에 정하지 않은 채 제도를 운용하는 것은 공법질서에 반한다. 그리고 공원특례사업이 실패로 돌아갔을 때 공법적 절차에 의해 진행된 사업의 책임문제를 민사재판에서 충분히 규명하기도 어렵다. 이런 점에 비추어 사업의 편의를 위해 특수목적법인을 활용하면서도 공공성의 확보에 소홀한 현행의 공원특례사업은 공법적 차원에서 비난을 면하기 어렵다.