재건축･재개발사업의 전개과정과 소의 이익

Abstract

현재 한국의 도시화율은 이미 90%를 넘었고 주택보급율도 100%를 넘은지 오래 되었다. 전국의 주택 중에서 아파트가 60%를 약간 상회할 정도로 높은 비중을 차지하는 점은 한국 도시의 가장 큰 특징이다. 그러나 불과 반세기 전만해도 급격한 산업화･도시화 과정에서 농촌을 떠나 서울 등 대도시로 몰려드는 사람들이 얻을 수 있는 주거는 거의 없었다. 이들은 기성시가지에 연접한 도시의 외곽에서 임야의 형태로 방치된 국공유지를 무단으로 점거하고 그 위에 무허가건물을 지었으며 이렇게 형성되는 불량정착촌은 도심과 도시외곽을 가리지 않고 그 세력을 키웠다. 1960년대 후반에 이르러 도심 불량주거지에 대한 대대적인 정비작업이 이루어지는데, 그 주된 수단은 도시재개발법에 규정된 재개발사업이었다. 1968년 도시계획법 시행령의 일부에 도입되었던 도시재개발제도가 1977년 ｢도시재개발법｣이라는 별도의 법률로 독립하면서 도심과 주택지를 정비하기 위한 본격적인 제도가 마련된다. 한국의 재개발은 주택재개발을 위주로 발전했으며 이는 재개발사업이 바로 아파트의 건설로 귀결되는 한국형 재개발사업의 커다란 특징이 되었다. 1970년대에 서울을 동서로 가르는 한강의 이남에 대규모 택지가 조성되었으며 1970년대 중반부터 약 10년간 이 택지의 대부분에 아파트가 건설되었다. 이 당시부터 건설되기 시작한 아파트는 1990년대 중반에 이르면 20년 정도의 수령을 지닌 건물이 되는데, 주택건설촉진법은 이렇게 20년 정도 지난 아파트를 헐고 다시 아파트를 건설하는 것을 허용하는 제도를 도입하게 된다. 2000년에 접어들면 초기에 지어진 강남 아파트의 대부분은 20년을 넘겨 재건축대상이 되고 건설사들이 수주전에 뛰어들면서 강남의 재건축사업은 급격하게 과열되기 시작했다. 이를 막기 위한 극단적인 입법이 뒤따랐는데, 이것이 바로 ｢도시 및 주거환경정비법｣의 제정이었으며(2003년), 이를 통해 오랜 기간 별개로 진행되던 재건축과 재개발사업이 정비사업이라는 명칭으로 하나의 법률 속에 통합되었다. 도시정비법에 의해 마련된 절차는 도시재개발법상의 절차와 거의 유사했지만 재건축과 통합하는 과정에서 변용되거나 두개의 제도가 병치되는 등의 변형이 불가피했다. 재건축과 재개발사업의 활발하게 진행되면 그럴수록 다수의 이해관계인들이 불만을 보이게 되고 이는 소송으로 이어진다. 초기에는 재개발사업의 소송은 주로 행정소송을 중심으로 제기되었고, 재건축사업은 민사소송을 위주로 다툼이 이루어졌다. 2003년 도시정비법에 의해 두 사업이 통합되면서 소송은 더욱 많아졌고 재건축사업이 정비사업의 주류를 이루면서 민사소송에 의한 권리구제가 더 선호되었다. 그러나 대법원이 2009년 조합설립인가와 관리처분계획인가에 대한 민사소송을 불허하고 이들을 행정소송만을 통해 해결하도록 판결하면서 행정소송의 중요성이 증가하고 있다. 그러나 대법원이 정비사업의 주요사안들을 행정소송으로 판단하기로 정한 후에도 종래 민사소송에서 이루어졌던 판결의 논리들이 여전히 행정소송에 영향을 미치고 있다는 점은 법원이 유의해야 할 점이다. 강학상 인가이론, 변경처분과 흡수론, 이전고시와 소의 이익 등 다양한 사건에서 대법원은 행정소송의 소익을 부인하는 판결을 양산하고 있다. 이렇게 다양한 행정소송에서 법원이 소의 이익을 부인하는 해석은 법원이 정비사업에서 조합설립인가나 관리처분계획인가의 행정법상 무효를 너무 쉽게 인정하는 경향과 밀접한 관련이 있다. 2009년 대법원의 결단으로 조합설립과 관리처분에 대한 소송이 민사소송에서 행정소송으로 전환되었지만, 조합설립인가와 관리처분계획인가라는 행정처분의 무효여부를 판단하는 법원의 마음은 여전히 동의율 부족이면 무효라는 민사소송의 무효판단 맥락에서 벗어나지 못하고 있다.