관료와 정책 -제3,4공화국의 경제발전정책을 중심으로

Abstract

박정히 대통령 집권 18년(1962~1979)동안 한국경제의 성장은 괄목할 만한 것이었다. 국민총생산은 무려 27배가 증가했고 경제성장률도 평균 9.1%였다. 오늘의 한국이 세계 10대 교역국중의 하나로 부상한 기초가 그때 다져졌다고 할 수 있다. 그렇게 변화하게 된 원인으로 여러 요인을 꼽을 수 있다. 당시의 국제경제의 흐름, 국민의 근면성, 양질의 저임노동력, 기업가 정신 등등. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 기아선상에서 허덕이는 민생고를 해결하겠다는 혁명공약대로 박대통령의 결의와 이에 따라 실천에 옮긴 관료집단의 노력이 보태졌기에 가능했다는 사실이다. 이들 여러 요소를 취합해 증폭시킨 힘은 정책메카니즘이다. 코포라티즘적 성격이 강한 국가의 규제 또는 조장적 성격 따라 정책은 내용도 내용이지만 수단으로서의 기제 구실을 톡톡히 해냈다. 실천의 구체적 방안은 정부조직의 개편에서 시작되었다. 변화를 기획하고 부처간의 정책을 조정할 수 있는 경제기획원을 설립해서 정책공간을 장악했고, 각 부처에도 직급을 늘리고 기획과 조정을 관리하는 부서를 두었다. 경제정책간의 조화는 조직의 개편만으로 이루어 진 것이 아니라 관리자급을 전보시키는 인력관리를 통해서도 이루어졌다. 경제기획국과 예산국 출신의 국장들이 유관부처의 차관이 되고 장관이 되는 것을 계기로 사전 정책조정과 조화가 이루어진 것이다. 변화의 메카니즙 뒤에는 양향적이지만 미래지향적이고 진취적인 군부 관료 엘리트가 보수적이고 안일했던 민간 관료 엘리트에 접목되면서 준 자극이 크게 작용했고 더 깊은 근처에는 대통령의 발전주의 이데올로기가 자리 잡고 있었다. 중앙 집권적 관료가 강한 전통의 국가가 변화를 시도하는 경우, 일컬어 유도된 근대화의 도정에는 짙은 명암이 엇갈리는데, 우리의 지난 경험도 예외가 아니어서 비판적인 평가가 앞선다. 첫째, 자유주의·자본주의적 발전양식을 쫓다보니까 결국 국가와 독점자본이 결탁해 부의 편재만 결과한 것이 아닌가. 둘째, 그것은 결국 공업의 매연속에 우리의 토속적 삶이 시들어가는 저개발 상태를 낳은 것이 아닌가. 셋째, 화려해진 경제의 그늘에 인권은 억압당해 정치비용만 많이 든 발전을 가져왔고 그것은 결국 체제간의 불균형만 자아내 만성 불안을 가중시키고 있는 것이 아닌가 하는 것 등이다. 그 시대를 산 인간의 존재 가치를 새삼 새기며 존재의문이 다음 세대에 계속되지 않기를 바랄 뿐이다.