물 관리 행정체계, 왜 변하지 않는가?: Mahoney의 자기강화모형 관점에서

Abstract

본 연구는 해방 이후 우리나라 물 관리 행정체계의 개편과정을 경로의존성의 관점에서 분석하였다. 현재 우리나라의 물 관리 행정체계는 다수의 부처가 관여하고 있는 반면, 조정과 통합이 제대로 이루어지지 않아 매우 비효율적이라는 비판이 지속적으로 제기되어 왔다. 그럼에도 불구하고, 길게는 해방이후 60년, 작게는 1994년 이후 20 여 년 동안 큰 변화 없이 유지되고 있다. 본 연구는 그동안 학술적 실무적으로 물 관리의 효율성 강화를 위해 물 관리 행정체계를 획기적으로 개편해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되어 왔음에도 불구하고, 1994년 이후 물 관리 행정체계가 큰 변화가 없이 유지되고 있는 현상을 Mahoney의 자기강화모형 중 권력중심의 설명에 기초하여 분석해 보았다. 분석결과, 1994년에 형성된 물 관리 행정체계는 당시 상대적으로 우월한 대안이 아니었음에도 불구하고, 예측할 수 없었던, 연속된 낙동강 수질오염사고를 결정적 계기로 우연히 선택되었으며, 이후 많은 도전에도 불구하고 큰 변화 없이 견고하게 유지되고 있는 것으로 나타났다. 그 이유는 권력중심의 자기강화모형을 통해 잘 설명될 수 있는데, 기존 체계로부터 편익을 누려왔던 핵심엘리트 집단인 국토부 관료들이 새로운 제도의 탄생으로 편익이 축소되는 것을 최소화하기 위해, 공식 및 비공식적 권력행사를 통해 제도를 유지해 온 것으로 분석되었다. 즉 국토부 관료들은 환경부 중심으로 물 관리를 일원화해야 한다는 주장을 조정기구인 물관리위원회를 설립하는 대안으로 교체하거나, 국회의 논의과정에서 의사결정을 지연시키는 전략을 통해 저지함으로써 기존 체계를 유지해 온 것으로 분석되었다. 이러한 분석결과는 핵심엘리트의 지지를 받고 있는 제도는, 예측할 수 없는 특별한 계기가 발생하기 이전에는, 비록 그것이 비효율적일지라도, 변화되기 매우 어렵다는 것을 실증적으로 보여주고 있다.

This study analyzed changes in the Korean water management system based on Mahoneys path dependence model. The Korean water management system has been criticized as inefficient because the related functions are distributed in five departments of one ministry but coordination and integration of functions are not working well. The present water management system developed in 1994 has persisted for 20 years without major changes even though various experts have evaluated it as inefficient. Why has it not been changed even though it has been rated as inefficient? There have been some chances to change it, such as regime changes but it has suffered from inertia based on self-reinforcing mechanisms that an elite power group supports, blocking challenges that would change it. For example, it reacted with superficial solutions such as making a water management policy coordination and organization of water quality improvement committee when it faced challenges from exogenous shocks such as environmental problems from 1997 to 2005. Based on this analysis, the public institutions that a power elite supports have strong inertia and could not be changed easily after establishment because of self-reinforcing mechanisms even when evaluated as inefficient.