미국 정치자금 제도개혁의 동학

Abstract

미국의 선거는 정당 중심이 아니라 후보자 중심으로 치러지며, 각 후보자들의 선거운동의 중요성이 매우 크다. 그 결과, 정치자금의 수요 측면에서 대규모 정치자금의 필요성이 크며, 정치자금에 대한 정치인들의 수요는 막대한 정치자금의 제공, 조성으로 귀결될 수 있다. 이는 돈에 의한 정치적 영향력의 매수 위험을 제기한다. 이러한 위험 때문에 정치자금 규제의 필요성이 일찍부터 제기되었고, 1970년대 워터게이트 추문의 여진 속에서 정치자금제도의 개혁이 이루어졌다. 그러나 1970년대의 개혁은 부분적으로만 성공을 거둔 것으로 평가된다. 정치자금의 조성과 지출과정의 투명성은 크게 확보되었으나, 여전히 막대한 정치자금이 조성, 지출되고 있으며, 소수의 기업, 노조, 단체 및 기부자들이 막대한 정치자금을 제공하고 있는 것이다. 이 글은 이러한<정치자금의 문제>에 미국 민주주의가 어떻게 대처해 왔는지를 분석한다. 2002년 선거자금개혁법의 입법과정의 분석을 통해 정치자금개혁의 문제가 다양한 행위자들에 의해 어떻게 인식되고, 어떠한 이해관계에 의해 어떠한 대안들이 추구되었으며, 정치과정의 동학 속에서 어떠한 선택이 이루어졌고, 그 정치적, 정책적 결과가 어떠한가를 살펴보려는 것이다. 이는 비단 미국의 문제일 뿐 아니라, 미국과 유사한 선거제도, 정당제도 및 권력 구조를 지니고 있는 나라들의 문제일 수 있다. 또한 미국의 정치자금제도의 성격을 보여줄 뿐 아니라 정치제도 전반, 그리고 정치제도 개혁 전반의 성격과도 연관된다.

One of the major characteristics of U. S. political system is that political parties are weak both at organizational and electoral level. As a result, it is the appeal of an individual candidate, rather than his party, which matters in an election. This leads to the problem ofpolitical money: as candidates need more campaign money, they become dependent upon bigger contributions from interest groups which may have the intention of buying political influence accruing from their money. For this reason, the need to regulate the flow of political money has been widely recognized. FECA in the 1970s was a major effort to reform existing practices of campaign contribution. Although it has succeeded in securing transparency of campaign contribution practices, FECA has brought more serious problems and loopholes of its own: the size of contribution from a few rich individuals, PACs, corporations, and unions has been getting bigger and bigger, which implies that their political influence has become stronger. The effort to reform FECA has continued since 1980s, finally come to fruition in the 2002 Campaign Finance Overhaul Act. This study analyzes the legislative process of this act, focusing on i) how actors perceived problems in campaign finance practices; ii) what were the interests of various actors; iii) what options they pursued; iv) how this affected final outcome of the process; and v) what will be the political consequences of the reform. I will suggest that this reform shows typical dynamics of political reform in American political system, where the original goals and targets are compromised and distorted in the maze of legislative process.