국내 해상풍력 확산 장애 요인과 수용성 제고 방안

Abstract

In an attempt to overcome the unprecedented energy crisis in human history, many countries have built renewable energy facilities in a manner that suits their circumstances. As it is predicted that offshore wind power will become an important medium for reducing carbon emissions due to its remarkably high power generation per unit area among renewable energy sources, more and more countries are choosing offshore wind power as an alternative to fossil fuels. The Korean government, for its part, has declared that it intends to increase its offshore wind capacity by 2030 and reach the top five in the global offshore wind energy sector. However, Korea currently generates as little as 0.13GW from a total of six offshore wind farms. This study commenced with a question about the situation in which offshore wind power does not get settled into Korea despite the government's active efforts. To answer the question, this study examined the causes of conflict and diffusion barriers in the major domestic offshore wind power sites, what factors amplify the positions and interactions of major stakeholders, and what are the ways to improve acceptability and what policy implications can be derived based on diffusion barriers in each region. Correspondingly, in-depth interviews were conducted with stakeholders from four areas in Korea where substantial tensions have arisen; Busan of Gyeongsang province, Yeonggwang of Jeolla province, Daejeong of Jeju province, and Taean of Chungcheong province. The main factors that amplify the conflicts over the location of offshore wind power in each region and ways to improve residents' acceptance to resolve them are presented as follows.Financial concerns and different perceptions between fishermen and other ordinary residents have exacerbated tensions in Busan, Gyeongsang province. In terms of boosting acceptability, factors stirring conflicts should be resolved through consensus, sharing values, and adopting different approaches with stakeholders. It is necessary to achieve consent from local residents through the siting policies for renewables in order to dispel opposition from the residents who are concerned this alternative energy could reduce their property prices. In addition, efforts need to be made to share values by increasing awareness of the roles and necessities of offshore wind energy in the transition to renewables. Multidimensional approaches are also required to address local opposition. It is expected that for residents in fisheries, the causes of conflict can be handled to some extent through approaches such as financial benefits or proving environmental harmlessness. However, ordinary residents who have difficulty improving their acceptance through economic access should find a point of contact to identify and compromise their requirements through long-term, in-depth dialogue. The factors contributing to the conflicts in Yeonggwang, Jeolla province are issues of fishing rights and negative perceptions accumulated through previous large-scale development experiences.. Clarifying the criteria to qualify for compensation of loss and mediating conflicts through an independent agency could help increase acceptance in regions with these issues. As for the financial concerns have identified in this region, the most prominent is the insecurity of livelihood due to the violation of fishing rights, and there are many complaints about the requirement to take a detour. Considering this, it is necessary to compensate for the loss by suggesting a catch limit that is acceptable to the fishermen and to provide an alternative to the detour. In addition, it is crucial to have a competent mediator that can faithfully mediate conflicts between fishermen, residents, local governments, and developers, and obtain the consent of local residents in relation to the occupancy and use of public waters to eradicate the distrust and antagonism stemming from residentsprevious experience. The factors that caused conflict in Daejeong, Jeju province are protection of natural values and strong sense of community. Jeju notes that the value of nature resonates more with the community than economic benefits such as funding and profit-sharing and is the only research site that is concerned about the destruction of the habitat of porpoises, aquatic marine mammals. The specificity of the region must be taken into account to improve the acceptance of regions showing these characteristics. First, the process of fully understanding the region's values must be undertaken to recognize and protect the value of nature, followed by an environmental risk assessment that meets the regions needs. Since a solid sense of community has greater power to slow down the development than small groups or individuals, careful planning is required to shape public perceptions. Lastly, Taean, Chungcheong province reflects financial insecurity caused by reduced fishing rights and strong distrust of the local government as the major causes of conflict. For regions with these kinds of issues, the intervention of an entity with expertise and improvement of understanding of funding and profit-sharing is one way to increase acceptance. In other words, it is expected that fishermens concerns caused by reduced fishing rights would be somewhat alleviated if a funding and profit-sharing plan is carefully considered in a way that is suitable for the region, and a well-thought-out plan is shared with residents. Meanwhile, distrust of local government can be resolved through the intervention of an expert or a public-private council. If an objective person or institution intervenes and provides information to the residents to express their opinions and substitute their voices in the process of consensus which had been conducted solely by local government, it is expected that the residents' distrust and indifference toward large-scale development can be overcome. On the other hand, the major factor exacerbating conflict that was observed at all of the four research sites, is procedural injustice among political factors. There was a lack of political participation for residents to understand the justification of an offshore wind farm project. In addition, procedural legitimacy was not guaranteed in that the public hearings that were nothing more than formalities, and residents against the development were excluded from the decision-making process. To resolve these procedural injustices, the level of fairness expected by residents, must first be estimated. Following this, steps must be taken to understand the amount of information residents require and a way found to deliver the information effectively. This study is differentiated by expanding the scope of offshore wind power research to the Gyeongsang and Chungcheong, which had been focused only on the Southwest Sea and Jeju. By doing so, the research has academic significance in that it identified stumbling blocks in the development of offshore wind power based on various cases and emphasized the importance of adopting a regional approach. Moreover, this study identified the causes of conflict in each region through on-site investigations and in-depth interviews and presented suggestions to solve the challenges faced concerning economic, political, social, and cultural aspects. The study has policy significance in that it provided guidelines that can be used for the planning of offshore wind farm sites. Lastly, this study placed emphasis on a just transition where the voices of residents are not marginalized in the transition to renewable energy led by offshore wind power.

인류 역사상 미증유의 기후위기를 극복하기 위해 각 국가는 자국 실정에 맞는 재생에너지 설비를 증설하고 있다. 특히, 재생에너지원 중에서도 해상풍력이 단위 면적당 발전량이 월등히 높아 탄소 배출을 저감하는 중요한 마중물이 될 것이라는 전망이 이어지면서, 주 탄소 배출원인 석탄 화력을 대체할 에너지원으로 이를 선택하는 국가가 늘고 있다. 한국 정부 역시 2030년까지 해상풍력 설비 용량을 확대하고, 세계 5대 해상풍력 강국으로 도약하겠다는 목표를 천명했다. 하지만, 현재 국내 해상풍력발전단지는 6곳으로 총 설비 규모는 약 0.13GW에 불과하다. 이 연구는 정부의 적극적인 노력에도 불구하고 국내에서 해상풍력이 확산되지 못하는 상황에 대한 의문에서 시작하였다. 이에 대한 답을 얻기 위해 국내 주요 해상풍력 입지 예정 지역의 갈등 원인과 확산 장애 요인은 무엇인지, 각 지역의 주요 이해관계자의 입장과 상호작용은 어떤 요인에 의해 증폭되는지, 지역별 해상풍력 확산 장애 요인을 바탕으로 도출할 수 있는 수용성 제고 방안과 정책적 함의는 무엇인지 알아보고자 하였다. 이를 위해 국내 주요 해상풍력 입지 갈등 지역인 부산, 영광, 제주, 태안을 중심으로 심층 면담을 진행하였다. 각 지역의 해상풍력 입지갈등을 증폭하는 주요 요인과, 이를 해결하기 위한 주민 수용성 제고 방안을 제시하면 다음과 같다. 부산의 갈등 증폭 기제는 경제적 손실에 대한 우려와 어민과 일반 주민 간 차이로 드러났다. 수용성 제고의 측면에서 지가 하락으로 경제적 손실을 우려하는 주민의 반대를 불식하기 위해 계획입지 제도를 통한 상생 방안을 찾을 필요가 있다. 구체적으로 계획입지 제도를 근간으로 개발 이전에 주민으로부터 충분한 동의를 얻거나, 개발 지역 변경, 용량 축소 등 이해관계자 간 합의할 수 있는 적정선을 찾는 것이 최선이라고 할 수 있다. 더불어 에너지 전환 과정에서 해상풍력의 역할과 필요성을 기반으로 지역 주민과 가치를 공유하는 노력이 필요하다. 한편 지역 내 이해관계자 간 입장 차이는 다차원적 접근 방식을 요구한다. 경제적 편익이나 환경 무해성 입증 등의 접근을 통해 어민들의 갈등 요인은 어느 정도 상쇄할 수 있을 것으로 예상되지만, 경제적 접근으로 수용성을 제고하기 어려운 일반 주민은 장기간 깊은 대화를 통해 요구 조건을 확인하고 타협할 수 있는 접점을 찾을 필요가 있다. 영광의 갈등 증폭 요인은 어민의 조업권 문제와 이전 대규모 개발 경험으로 축적된 부정적 인식으로 드러났다. 영광에서 확인된 경제적 갈등 요인은 어업권 침해로 인한 생업 불안이 가장 두드러졌으며, 통항로 우회로 인한 불만이 많았다. 이러한 점을 고려할 때, 어민이 납득할 만한 어획량 산정 방법을 제시함으로써 손실을 보전하고, 우회로에 대한 대안을 제시해주어야 한다. 더불어 어민-어민, 주민-지자체 및 개발사 간 갈등 중재 역할을 충실히 수행하고, 공유수면 점·사용 허가와 관련하여 지역 주민의 동의를 얻을 수 있는 역량 있는 기관을 통해 경험에서 비롯된 불신과 반목을 청산해야 한다. 제주 대정의 갈등 증폭 요인은 자연적 가치의 수호와 강한 공동체 의식으로 드러났다. 제주는 자본 참여, 이익공유와 같은 경제적 효용이 자연이 주는 가치보다 적다고 느끼고 있으며, 연구 대상지 중 유일하게 해양 동물인 상괭이의 서식지 파괴를 우려하고 있다. 따라서 제주 대정의 수용성을 제고하기 위해 지역의 특수성을 최대한 고려할 필요가 있다. 즉, 자연의 가치를 최대한 인정하고 보호하기 위해 지역의 상징성을 충분히 이해하는 과정이 선행되어야 하며, 추후 지역의 요구에 걸맞는 환경 위해성 평가를 이행해야 한다. 그리고 일부 주민을 통해 여론을 바꾸려는 시도는 적절하지 않다. 단단한 공동체 의식은 소규모 집단이나 개인보다 개발 지연을 지속하는 힘이 더 크기 때문인데, 문제 해결을 위해서는 여론 형성 단계에서부터 촘촘한 계획을 통한 접근이 필요하다. 마지막으로 태안은 조업권 축소로 인한 경제적 불안과 지자체에 대한 강한 불신이 갈등의 전면에 드러났다. 이러한 특성을 보이는 지역은 자본 참여와 이익공유에 대한 이해도를 향상하는 것이 수용성을 제고하는 방안이 될 수 있다. 즉, 지역의 특성에 맞는 자본 참여와 이익공유 방식을 견고하게 계획하여 주민의 이해를 제고하면, 조업 축소로 인한 어민의 우려가 다소 누그러질 것으로 예상된다. 한편, 지자체에 대한 불신은 전문가 개입이나 민관협의회를 통해 해소할 수 있다. 그동안 지자체 단독으로 진행하였던 의견 합의 과정에 전문성을 갖춘 객관적인 인물이나 기관이 개입하여 주민에게 의견을 개진할 수 있는 정보를 제공하고 그들의 목소리를 대신한다면, 대규모 개발에 대한 주민의 불신과 무관심이 극복될 수 있을 것으로 기대된다. 개별 대상지를 넘어 전 연구 대상지에 공통적으로 드러난 주요한 갈등 증폭 요인은 정치적 요인 중 절차적 부정의로 확인되었다. 연구 대상지 네 곳 모두에서 해상풍력 개발 과정에서 사업의 당위성을 이해하는 과정, 그리고 이해관계자 간 대화와 정보공유를 통해 의견을 정립하는 정치적 참여가 활발하게 이루어지지 않았음을 확인할 수 있었다. 더불어 요식 행위에 불과한 공청회 개최와 부정적인 의견을 지닌 주민의 참여 배제 등 절차적 정당성 역시 보장되지 않았다. 이러한 절차적 부정의를 해결하기 위해서는 해상풍력 입지 예정 지역 주민이 기대하는 정의의 수준을 가늠하는 과정이 선결되어야 한다. 그 후, 개발 계획단계부터 주민이 필요로 하는 정보의 수준을 이해하고 효과적인 전달 방식을 결정해야 하며, 이를 기반으로 주민이 해상풍력 입지에 대한 의견을 스스로 개진할 기회를 마련해야 한다. 이 연구는 서남해, 제주 지역에 치중되어 있던 해상풍력 연구의 범위를 다소 관심이 부족했던 경상권과 충청권으로까지 확대하였고, 다양한 사례를 기반으로 해상풍력 개발이 지연되는 원인을 파악하여 지역별 접근이 중요함을 상기시켰다는 점에서 학문적 의의를 지닌다. 그리고 현장 조사와 심층면접을 통해 지역의 갈등 요인을 파악하고 경제, 정치, 사회·문화적 측면에서 해결해야 할 방안을 도출하였으며, 이를 통해 해상풍력 입지 계획 시 참고할 만한 지침을 제공했다는 점에서 정책적 의의를 지닌다. 마지막으로, 해상풍력에 기초한 재생에너지 체계로의 이행과정에서 지역 이해관계자 목소리가 소외되지 않는 정의로운 전환을 강조함으로써, 해상풍력 입지에 따라 예상되는 사회적 비용을 최소화하는 데 기여할 수 있다는 점에서 사회적 의의를 지닌다.