제도와 정책행위자가 지방자치단체의 여성가족조례에 미치는 영향

Abstract

With the revision of the Local Autonomy Act and the emphasis placed on local governments, the mayor of local governments as a key actor gained significance. Previously, the job of local government leaders was limited to providing citizens with the public services provided by the center government; today, however, they also play the role of decision-makers with discretion. Such initiatives are anticipated to have an impact on the expansion and development of local governments. Numerous researchers have undertaken related studies up until this point in the belief that the budget of the local government will be impacted by the personal traits of the acting leader of that government. However, no significant research has yet been done on the ordinance that serves as the foundation for the policy. Understanding whether a character known as the actor of a local government can act in the ordinance that serves as the basis for the policy is essential. It is important to look at how municipal welfare laws are created through the adoption of ordinances, which are the autonomous legislative system's core component. It is important to know whether the expansion of these ordinances is merely a showoff tactic or if qualitative elements like diversity and advancement have also been protected. If the prerequisites for advancement and variety have been met, it follows that local governments exercise discretion in carrying out their duties. On the other hand, it can be said that local autonomy is practiced formally if there is no distinction in the caliber of ordinances between local administrations. Two categories make up the subject and range of this study. First, 139 local governments altered an ordinance pertaining to gender equality and family between 2006 and 2021. Second, 216 mayors of local governments were singled out as influences on gender equality and family. The first purpose of this study was to use actor-centered institutionalism analysis to understand how the system and the policy actor affected the ordinance at the same time. The concept of local autonomy with discretion was addressed and revisions to ordinances, enactment, and full revision were used to confirm whether the head of a local government genuinely had autonomy. In fact, the system had an impact on the amendment of the gender equality and family Ordinance as well as its enactment, and the influence of actors on the law was confirmed by some of the traits of mayors of local government. Second, it was designed to examine how actors affected ordinances in terms of diversification and improvement. To ensure the qualitative component of the ordinance as an analysis target, the aggregate ordinance possessed by local governments was recognized rather than one specific ordinance. Each local government had a different number and caliber of ordinances, and the skills and experience of mayors had an impact on the diversification and advancement of ordinances. This study addressed theoretical and policy ramifications through these research findings. First, by examining the fundamental components of ordinance policy and the factors that influence them, it contributed to the actor-centered institutional view. There have been numerous legislations promoting local autonomy up to this point, but nothing is known about how effective they are. As a result, this study determined whether such laws actually aid in the formation of a policy known as ordinances, while also examining the possibility of local autonomy and determining whether the actor known as the mayors of local government actually had autonomy through changes, enactment, and revision of ordinances. Second, the decentralization of local governments at the local legislative level was reviewed and the potential for autonomous legislation was examined by concentrating the research on ordinances rather than the budget of local governments. Third, discussions with actors about diversifying and improving ordinances demonstrated the feasibility of multidimensional analysis through actor-centered institutionalism.

지방자치법이 개정되고 지방의 역할이 강조되면서 지방자치단체장은 지자체의 핵심행위자로서 그에 대한 역할이 중요해졌다. 예전에는 지자체장은 시민에게 중앙에서 공급하는 공공서비스를 단순히 공급하는 형태의 역할을 했다면 지금은 재량을 발휘할 수 있는 의사결정자의 역할을 하고 있다. 그러한 이들의 노력이 지자체가 성장하고 발전하는데 영향력을 행사할 것으로 여겨진다. 지금까지 많은 연구자들이 행위자인 지자체장의 개인적 특성이 지방자치단체 예산에 영향을 미칠 것으로 여기고 관련 연구들을 진행히였다. 그러나 정책의 기반이 되는 조례에 대한 연구는 아직 활발히 이뤄지지 못했다. 지방자치단체장이라는 행위자가 정책의 기반이 되는 조례에도 행위자로서의 역할을 하는 것이 가능한지에 대한 파악이 필요하다. 최근 들어 지방자치법이 개정되면서 조례의 중요성과 조례제정에 대한 자율성이 강조되고 있다. 지방자치가 실현된 이후로 조례는 계속해서 변화하고 있다. 자치입법권 내에도 핵심이라고 할 수 있는 조례제정을 통해 지역사회복지제도가 어떻게 입법화되는지를 살펴볼 필요가 있다. 이러한 조례의 증가가 단순히 보여주기만을 위한 조례제정인지 아니면 그 안에 고도화나 다양성이라는 질적요소도 확보되었는지를 파악하는 것이 필요하다. 만약 고도화와 다양성이라는 요소가 확보되었다면 지방자치단체는 재량권을 가지고 그 역할을 해내는 것으로 유추해볼 수 있다. 반대로 말하면 지방자치단체 간에 조례에서의 질적 차이가 없다면 지방자치는 형식적으로 운영되는 것으로 유추해 볼 수 있다. 본 논문은 여성가족관련 조례에 대한 연구를 진행하였다. 여성가족에 초점을 두는 이유는 여성가족에 대한 법률가 조례가 증가하는 추세이고 여성가족 조례의 경우 많은 부분이 지방으로 위임되어 지자체 간의 차이를 쉽게 인지할 수 있기 때문이다. 본 연구의 연구 대상과 범위는 세 가지로 나눠진다. 첫째, 2006년부터 2021년 사이에 139개 지자체의 변동된 여성가족 관련 조례이다. 둘째, 사회복지정책 중 여성가족 관련 조례에 영향을 미치는 요인으로 216개의 기초자치단체가 대상이 되었다. 셋째 세부연구로 미성년자 조례 관련 연구는 2021년 12월 1일을 기준으로 지자체가 보유하고 있는 미성년자 조례를 대상으로 진행하였다. 본 연구는 우선 행위자 중심 제도주의에 대한 분석을 활용하여 제도와 정책행위자의 조례에 대한 영향력을 동시에 파악하고자 하였다. 지자체장이 실제로 자율성을 가졌는지 조례의 변화, 제정, 전부개정을 통해 확인하고 지방자치의 재량 가능성에 대해 논하였다. 실제로 제도는 여성가족조례의 변화 제정, 전부개정에 영향을 미쳤으며 지방자치단체장의 특성 중 일부가 행위자의 조례에 대한 영향력을 검증하였다. 둘째 조례의 다양화와 고도화 측면에서 행위자가 조례에 미치는 영향을 분석하고자 하였다. 하나의 조례에 초점을 두는 것이 아니라 지자체가 보유하고 있는 누적된 조례를 파악하여 조례의 질적인 측면을 분석대상으로 확보하였다. 지자체마다 조례의 양과 질에 차이가 있었으며, 지자체장의 정향과 능력은 조례의 다양화와 고도화 측면에 영향을 미치고 있었다. 구체적으로 말하면 지자체장의 직업이 정치인이고 행정, 법, 사회와 관련된 전공이면 조례의 고도화에 영향을 주었다. 이러한 연구 결과들을 통해 본 연구는 이론적·정책적 함의를 제시하였다. 첫째, 조례라는 정책의 기본이 되는 요소를 분석하고 그에 영향을 주는 결정요인에 대한 분석을 실시함으로 행위자 중심 제도주의적 시각에 기여하였다. 지금까지 많은 지방자치를 위한 법령들이 나왔으나 그것에 대한 효과에 대한 논의는 적다. 따라서 본 연구는 그러한 법령들이 실제로 조례라는 정책형성에 도움이 되는지를 파악하였으며 이와 동시에 지자체장이라는 행위자가 실제로 자율성을 가졌는지를 조례의 변화 및 제정, 개정을 통해 확인해보고 지방자치 재량의 가능성을 살펴보았다. 둘째, 지자체의 예산이 아닌 조례에 연구의 초점을 맞추면서 지방의 입법차원에서의 지자체의 분권화에 대해 논의하였으며 자치입법의 가능성을 살펴보았다. 셋째, 행위자와 조례의 다양화와 고도화에 대한 논의를 통해 행위자 중심 제도주의를 통한 다차원적인 분석이 가능함을 입증하였다. 조례의 변화, 다양성, 고도화 측면에서 조례를 분석. 지금까지 연구는 하나의 조례에 초점이 맞춰졌기 때문에 지자체가 실제로 다양한 조례를 가졌는지를 파악하기가 어려웠다. 본 연구에서는 이를 보완하기 위해 하나의 조례에 초점을 두는 것이 아니라 지자체가 보유하고 있는 조례에 영향을 주는 요인을 분석하였고 그 결과 지자체장의 정향과 능력요인이 지자체의 조례에 영향을 미쳤음을 파악하였다. 특히 무엇보다 득표율, 선수와 같은 능력과 상호작용부분이 강조되었다. 마지막으로 행위자 중심 제도주의적 시각에서 제도와 지자체장의 역할의 중요성이 강조되었다. 또한 정책행위자 외에도 정책수요자와 시민참여하는 시민, 학습효과를 변수로 추가하여, 직접적인 행위자가 아니어도 정책에 영향을 미칠 수 있다는 가능성을 열어놓았다.