기후변화 R&D 사업 성과물 실효성 제고 방안에 관한 연구

Abstract

그간 한국 정부에서는 기후변화 대응을 위해 1999년부터 현재까지 기후변화 관련 정책 수립과 국가 R&D 투자 등 여러 방면으로 노력을 해왔으나 국제사회로부터는 부정적 평가를 받고 있다. 특히, 독일 Germanwatch에서 실시한 2022년 기후변화 대응지수(CCPI)평가에서 한국은 최하위권(60위)의 평가를 받았으며, 미국의 2022 EPI (환경성 평가)에서도 63위로 OECD 국가 중에서는 최하위권을 기록했다. 이러한 국제사회의 부정적인 평가는 향후 탄소국경세 시행에 따른 한국 산업계의 부정적 영향(30년에 1조 8,700억원 손해) EY한영, 기후변화 규제가 한국수출에 미치는 영향분석 (n.p.: EY한영, 2020), 35. 과 RE100에 의거한 수입품 제한 배정환, RE100이 한국의 주요 수출산업에 미치는 영향(국문 요약문) (n.p.: KDI, 2021), 1. 등 다양한 경제적 제한(Economic restrictions) 등으로 이어지기 때문에 수출산업이 주된 구조인 국내 산업에 매우 심각한 위축을 가져올 수 있다는 점에서 선제적 대응이 필요하다. 또한, 정부 차원의 기후변화 대응 노력에도 불구하고 기후변화로 인한 국가적 피해액(2020년 1조 2.585억 원)은 과거에 비해 빠르게 증가하고 있으며, 피해 최소화를 위한 견고한 대응 체계의 확립 시급하다.

위의 사실로 미루어보아 그간 한국 정부의 기후변화 대응을 위한 노력 대비 그 성과는 매우 저조한 것을 알 수 있다. 이러한 결과의 원인은 잘못된 정책 수립 방향과 정책 이행을 지원하기 위한 기술 부족(혹은 개발된 기술의 낮은 활용성)과 비효율적 거버넌스 대응체계 등 여러 방면에 걸쳐 있을 것이다. 다양한 원인 중에서 본 연구는 개발된 기술의 낮은 활용성 측면에 대해 집중한다. 즉, 기후변화 정책 수립과 이행지원을 위한 기후변화 R&D사업 성과물 실효성 저해 요인을 파악하고, 이를 제고 하기 위한 방안을 연구한다. 그 이유는 국가 R&D 사업 자체가 시급한 현안을 해결하기 위해 기획되므로 R&D 사업의 실효성을 제고 하는 것이 가시적 효과를 나타내는 가장 빠른 영역이기 때문이다. 특히, 다양한 R&D사업 영역 중에서 기후변화 대응 총괄 부처 환경부는 탄소중립기본법 및 동법 시행령 등에 의거 하여 기후변화 대응 목표 및 최적 경로(Pathway) 수립과 이행평가 등 국가 기후변화 대응 방향 결정하는 역할 이행해야한다. 인 환경부 기후변화 R&D 성과물 실효성 제고 방안에 대해 분석한다. 그 이유는 총괄부처의 R&D 성과물을 활용한 정확한 정책 수립 및 이행지원이 이루어지는 것이 국제사회의 부정적 평가와 심화하는 기후피해 문제 해결에 가장 빠른 효과를 나타낼 것이기 때문이다.

본 연구에서는 문헌조사로 국내·외 R&D 사업의 전주기(기획-연구개발-관리-활용·확산) 체계에 대해 비교·분석하여 벤치마킹 요소를 도출하고, 환경부 기후변화 R&D 사업에 대한 상위기관(과학기술정보통신부(이하 과기부)) 및 외부 전문가 평가 결과를 검토하여 R&D 사업 성과물 실효성 현황에 대해 도출 한다. 또한, 전문가 대상(수요기관, 연구개발기관, 관리기관 및 기타 산/학/연 기관)으로 설문조사(1·2차)를 진행한다. 1차 설문조사는 실효성 현 실태에 대한 일반 설문조사(5점 만점), 실효성 제고 요인의 우선순위 분석을 위한 AHP 설문조사 그리고 실효성 제고를 위한 세부 실행방안에 대한 설문조사(서술형태)로 구성되며, 2차 설문조사에서는 AHP 결과 해석을 위한 추가 설문으로 이루어진다. 마지막으로 문헌조사, 전문가 설문조사를 통해 얻은 자료 및 R&D 기획/관리 업무의 실무 경험 등을 종합 분석하여 환경부 기후변화 R&D 사업 실효성 제고를 위해 필요한 요소에 대해 정책적 제언을 한다.

국내·외 R&D 사업 전주기 관리 체계에서 주요 선진국(미국, EU, 일본 등)은 성과 활용·확산을 위해 연구 수행 조직 설립·운영, 성과 활용 지원 프로그램 설치, 성과 활용 인센티브 제공, 연구 관련 정보 공개 확산과 R&D 성과의 사회적 가치 강조하는 정책 등을 시행 중이다. 반면에 한국의 경우 논문, 특허 등으로 성과를 평가하고, 사업 종료 후 선진국과 비슷하게 5년 정도로 추적 기간을 갖지만, 성과 활용확산을 위한 연구 수행 조직 등을 별도로 설립하거나 지원하지 않는다. 국내 부처 간 R&D 전주기 체계를 비교 분석해보면, 과기부의 경우는 최근 기후변화 기술개발 기본법 등을 제정하여 기후 기술의 활용·확산 제고를 위한 법적 근거를 마련했다. 성과지표의 경우 EU와 같이 성과물 활용을 통한 사회/경제적 변화까지 고려하여 성과지표 관리를 하고 있다. 또한, 환경부 기후변화 R&D사업에 대한 상위기관 평가 결과를 살펴보면, 기술 자체의 필요성/우수성은 인정되지만, 실 수요처에서 실질적으로 활용되기 위한 전략 미흡, 사용자 친화적 소프트웨어 부재 등 실질적 활용성이 다소 낮다고 평가했다. 또한, 신규사업(신기후체제 대응 환경기술개발사업)에서는 최종 수요처의 활용성 제고를 위한 구체적 전략 수립이 필요함을 강조했다.

전문가 설문조사는 첫 번째 항목(실효성 실태조사)에서는 수요기관(온실가스종합정보센터, 국립환경과학원 등)에서 실효성(성과물의 정책수립지원, 기술이전 등 활용되는 정도)이 5점 만점에 약 3점으로 기록되었다. 이는 연구개발 전문가 집단이 약 4점을 기록한 것과는 대조적이다. 즉, 성과물의 개발 및 이를 활용한 연구 활동 등은 이루어지지만 실 수요처에서는 실질적으로 제대로 활용되고 있지 않다는 것을 의미한다. 또한, 실효성 제고 요인 분석을 위한 AHP 계층 설문조사에서는 R&D 전주기 단계(기획-연구개발-사업관리-활용·확산)로 구분하여 조사했다. 설문 결과 기획 단계가 가중치가 제일 높은 것으로 분석되었으며, 기획 요소 중에서도 인프라(기획 인력 및 기획 예산)가 1순위로 평가되었다. 기획 시에 최종 예상 성과물에 대한 활용 시나리오 등을 구체적으로 구성하는 것이 실효성 제고에 큰 영향을 미친다는 것을 알 수 있다. 세부 실행방안 설문에서는 AHP 계층 외에 실효성 제고를 위한 실행방안(서술형태)을 조사했으며, 활용·확산 단계에서 성과물의 지속적 업데이트 및 보완을 위한 예산지원 등이 필요한 것으로 분석되었다. 2차 설문조사에서는 AHP 결과 분석을 위한 전문가 대상 추가 설문조사를 진행했다. R&D 전주기 단계 중 활용·확산이나 연구개발 단계가 아닌 기획 단계가 1순위로 평가된 것은 환경부 기후변화 R&D사업의 공공활용 성격이 매우 큰 것에 기인한 것으로 분석되었다. 즉, 사익을 추구하는 기타 R&D는 활용·확산 단계인 특허분쟁이나 사업화를 위한 전략 수립의 중요성이 매우 중요하나 공공 활용 성격이 강한 R&D사업의 경우 기획 단계에서부터 최종 수요처를 명확하게 하여 활용 전략까지 수립하는 것이 무엇보다 핵심인 것으로 나타났다.

문헌조사(R&D 전주기 관리 체계, 상위기관 평가결과)와 전문가 설문조사 및 R&D사업 기획/관리 실무 경험 등을 종합한 환경부 기후변화 R&D 성과물 실효성 제고를 위한 정책적 제언은 다음과 같다. 기획 단계에서는 성과지표의 구체적 설정과 예상되는 수요처 관계자와 다양한 분야의 전문가가 기획에 참여하고, 예상되는 성과물의 구체적 활용방안을 구축해야 한다. 이에따라 기획 인력과 용역 예산 증액 등이 이루어져야 한다. 연구개발/사업관리 단계에서는 연구개발 기관과 최종 수요처 간에 협의체를 조성하여 수요기관의 의견을 반영할 수 있는 창구를 만들어야 한다. 이 외에도 연구개발 기관이 사회적 효과평가 지표 달성을 통해 성과 활용을 달성하면, 인센티브 제공 등을 지원해야 한다. 활용·확산 단계에서는 한국형 기후변화 총괄 대응 기구(KPCC)를 창설하여 부처별로 산재 되어있는 기후변화 대응 업무를 통합 운영해야 한다. 또한, 성과물의 공동 소유(연구기관 및 국가)를 통해 지속적인 후속 관리 체계를 구축해야 한다. 이를 통해 DB의 지속적 업데이트와 성과물(통합평가 모형 등)의 유지 및 보수를 지원해야 한다.

본 연구를 통한 기후변화 R&D 성과물의 실효성 제고만을 통해서 한국이 마주한 기후변화 관련 현안이 모두 해결되지는 않을 것이다. 하지만, 환경부 기후변화 R&D 사업의 성과물을 제대로 활용하여 과학적 근거에 기반한 정책 수립 및 이행을 적극적으로 지원한다면, 국제사회로부터 기후 악당 등과 같은 부정적인 평가에 대응하여 과도한 책임 부담을 방지할 수 있고, 기후 피해 최소화 체계 구축에 이바지할 수 있다는 데 본 연구의 의의가 있다.

Even though the Korea government has made huge efforts, such as establishment of policy and R&D investments to address for climate change since 1999, the Korea deserves the lowest evaluation among OECD countries for climate change efforts from the international community recently. To be specific, Korea is ranked 60th in 2022 CCPI scorecard by Germanwatch in Germany and 63rd EPI scorecard by Standford University in the U.S. And the social damage cost(over one trillion won in 2020) by climate change has been increased rapidly compared to the past.

Based on these facts, the efficiency of the Korea government efforts for climate change is definitely very low, which is attributable to the various reasons from the wrong policy direction to absence of technologies to support the policy(or low effectiveness of technologies) and ineffective governance etc.

This study focuses on analyzing the measures to increase the effectiveness of outcomes from R&D projects supporting the policy. This is because R&D projects of government are planned to address urgent problems. So, as effectiveness of R&D outcomes becomes higher, the problems facing Korea government would be solved fast as well. Also, it analyzes only for the projects by Ministry of Environment(ME) in Korea since the ME is the overall control government department. To derive the measures, this study uses literature review and survey for the experts. For literature review, this study compares the system of R&D projects between the Korea and other developed countries. And also, it reviews the results of evaluation by higher authority(Ministry of Science technologies in Korea) for previous climate change R&D projects of Ministry of Environment in Korea. The survey consists of two chapter. The first one consists of three part and the second is one part. The first chapter asks (a) the status of effectiveness(descriptive), (b) AHP survey(pair comparison), (c) methods survey to increase effectiveness(descriptive). The second chapter surveys to analyze the results of AHP survey(1st chapter) and asks more specific measures to increase the effectiveness(descriptive).

The developed countries usually evaluate about the social/economic effects by outcomes from R&D projects. And also, they usually organize special experts to promote utilization of the outcomes. But on the contrary, the Korea government generally focus on numerical index, such as thesis and patent, and also do not organize the special experts to support to increase utilization of the outcomes. The evaluation by higher authority says that outcomes from the previous climate change R&D projects are not well used by the government officers in charge of. In the expert survey, planning phase is evaluated as the most important among other phases (development, management, utilization / diffusion). To be specific, infrastructure(manpower and monetary support) of planning phase is assessed as the most core component to increase the effectiveness.

Taken together, this study makes policy recommendations for each R&D phases. For planning one, the Korea government makes evaluates more specific results (such as, social/economic effects) and should increase manpower/monetary support. At development/management phase, the end-users should participate in and communicate with development(and management) institutes constantly. Lastly, for utilization/diffusion phase, the government should compose the integrated organization(KPCC) to cope with climate change issues(scientifically and politically). And the outcomes (such as DB and modeling system) have to be upgraded constantly for the future. This study does not solve all the problems that the government is facing. However, it would be helpful for things as follows; the government would be able to address the negative evaluation from the international government and minimize damages by climate change through increasing the effectiveness of R&D outcomes.