조선 효종대 양병 논의와 국가운영론

Abstract

The national task during the reign of Hyojong was to recover from the psychological and material scars of war. Consequently, a wide range of state institution reforms aimed at strengthening national defense and stabilizing civilian life emerged earnestly during this period. This paper attempts to interpret the related discussions that emerged during the implementation of the policy for military build-up in Hyojong's reign within the context of state management theory. It does not merely summarize the features of the policies and institutions but instead focuses on the 'discussions' related to military build-up. In doing so, it analyzes the principles and ideologies on which opinions about the military policy were based and identifies the historical nature of this period. Hyojong's reign is commonly known as the era of the Conquering North(北伐), but the discussions on military build-up were not solely related to the implementation of the Conquering North. The task of providing an ideological justification for warfare and establishing related institutions led to the development of the theory of state management, which encompasses the scope of government activities and the principles of running a society. After Hyojong's ascension to the throne, Joseons intellectuals used the term "有爲" to express the goals of the era. However, this term did not simply have a military meaning of revenge against the Qing Dynasty. Instead, it was understood as a term to justify enriching the country and strengthening the army(富國强兵), which were considered the Rule of Might(霸道). This was in response to the reality of post-war recovery and the necessity for a full-scale reform of the state system to train soldiers. "有爲" proved to be useful in providing ideological support for the policy of military build-up. In the Hyojongs reign, the term "有爲" summarized the need of the era to enrich the country and strengthen the army within the Rule of Right(王道). The historical perception of this period also reveals a strong awareness of the need for enriching the country and strengthening the army. In 17th-century Joseon, there was a scholarly trend of interest in the history of the Han Dynasty among Seo-in party(西人) intellectuals, especially bureaucrats in Seoul and Gyeonggi province. Within this trend, the Hyojongs period can be characterized by the attention and re-evaluation of Jia Yi(賈誼) and Emperor Wu(武帝) of the Han Dynasty. The reason for the re-evaluation of Jia and Emperor Wu was the universal consensus on the need for revenge against the Qing Dynasty and the necessity to find a new direction for state management. This re-evaluation stemmed from the recognition of the need for enriching the country and strengthening the army, the utility(事功), and the performance(功業). During Hyojong's reign, the king-led military policy was promoted based on the aforementioned perceptions of the times and economic conditions. After Hyojong's enthronement, a major change in political power occurred. In the absence of a leading political force, the king took a strong initiative to promote a policy of revenge, making "Military build-up" an irresistible policy, especially under the king's leadership. King Hyojong rebuilt and expanded military bases to maintain the defense system around the capital and focused on training and increasing the number of troops in the central army. These efforts required stable human and material resources, and their success depended on the state's ability to secure and manage resources. Therefore, policies were implemented to cover the financial costs of training soldiers. However, these policies led to a negative perception that the stable order established in local governments and societies was disrupted by the central government's intervention, resulting in unintended economic side effects. Nevertheless, they were implemented to strengthen the central government's power to intervene in local areas, and the king's despotic attitude served as the driving force behind these policies. Hyojong vigorously pursued the policy of military build-up, even at the risk of violating the taboos of Confucian political ideology, and used his authority to ensure the government's active intervention. At the time, officials in the court criticized the expansion of the government's role and the excessive state control over the private sector to implement the policy. They considered it undesirable that the government's activities constantly increased through government bureaucrats and administrative organizations to secure finances and smoothly mobilize human resources. Based on the political ideology of Neo-Confucianism, bureaucrats' criticism was based on the logic that the politics of the time were pursuing '功利'. The emphasis on '功利' was difficult for Joseon's intellectuals to accept, as it had been advocated by those who were in competition with the Southern Song Dynasty's Neo-Confucianism. Therefore, in this atmosphere of criticism, it was inevitable that a debate would emerge on what direction to take the military build-up policy. The main argument mobilized by commentators who considered the military build-up policy to be irrational, overly controlling, and overly intrusive into civilian life was the "society build-up(養民)" priority theory. The work of military build-up was seen as being at odds with the society build-up in Confucian politics and should be placed below them. Although the military build-up was not to be condemned, it was not to be done at the detriment of the society build-up. The bureaucrats who had supported Hyojong's policy in line with the ideology of revenge, also added their voices to the criticism in the latter part of Hyojongs reign, saying that the method of military build-up should be changed because of the resentment and side effects it had caused. They opposed the implementation of the policy in a way that would expand national finance, which was the real meaning of their criticism for the military build-up policy in the name of the society build-up priority. In the latter part of King Hyojong's reign, the military build-up policy showed its limitations, leading to the emergence of the "military-society build-up in parallel theory" advocated by Sallim(山林). The Seo-in Sallim, led by Song Si-yeol, aimed to overcome the failures of the previous policies that had been actively promoted by the king. The goal of the "military-society build-up in parallel theory" was summarized as "How can we continue the military build-up sustainably?" To achieve this goal, specific policies were proposed, including the neighboring organization(五家作統) and the village code(鄕約). Song advocated for the continuation of the military build-up and proposed the implementation of the neighboring organization(五家作統) in the form of the Fubing System(府兵制), which he believed embodied the ideals of "soldier-farmer unity." In Song's opinion, the social and institutional foundations for the Fubing system began with the enforcement of the neighboring organization. On the other hand, Yi Yu-tae advocated for the implementation of the village code(鄕約) as an institutional foundation that would best embody the ideals of the national military system of early Joseon. The close connection between the village code and the neighboring organization is a characteristic feature of Yi's thought. The implications of these changes in military policy after the entry into the Sallim in the late Hyojongs reign are as follows. First, the Sallim avoided expanding armaments through financial means and instead sought to continue the military build-up policy through civilian conscription(良丁搜括). They aimed to overhaul the social system to ensure the faithful enlistment of conscripts. This manifested in Song Si-yeol's theory of enforcing the neighboring organization and Yi Yu-tae's theory of enforcing the neighboring organization combined with the village code. When the enforcement of the neighboring organization was later realized during Sukjongs reign, it was the fruition of the Sallims method that had begun during Hyojongs reign. Second, the planning of the continuation of the military build-up policy according to the military-society build-up in parallel theory by the Sallim can be seen as reflecting concerns about how far the government's power could ultimately be exercised and what the form of ruling power should be in order to explore the direction of state management at the time. Song Si-yeol's theory of enforcing the neighboring organization affirmed the establishment of a unified governing order of the state, which deviated from the plan of the 『Zhu Rite(周禮)』. Yi Yu-tae's proposal of a system combining the neighboring organization and the village code was expected to have the practical effect of ultimately increasing the state's control over the local villages and consolidating its dominance. At the same time, for Yi, the system of the village code was itself a system for governance that appropriately blended autonomy and coercion, and he believed that the parallel build-up of military and society was naturally possible on such a social and institutional foundation.

효종대의 국가적 과제는 전쟁의 정신적·물질적 상처로부터 회복하는 것이었다. 따라서 이 시기에는 국방력 강화와 민생 안정을 목표로 광범위한 국가제도의 개혁론이 본격적으로 등장하였다. 이 논문에서는 효종대 養兵 정책의 시행 과정에서 등장한 관련 논의들을 국가운영론의 맥락에서 해석하고자 하였다. 이 시기 양병에 관련된 정책이나 제도들의 특징을 간추리는 데에 그치지 않고, 양병을 위한 논의에 주목한 것이다. 이를 통해 당시 양병 정책에 대한 의견들이 기반하고 있는 원칙이나 이념을 분석하고, 이 시기의 역사적 성격을 규명하고자 하였다. 효종대는 흔히 북벌의 시대로 알려져 있지만, 양병에 관한 논의는 단순히 북벌의 시행과 관련된 것에 그치는 것이 아니었다. 양병을 위한 이념적 정당성을 부여하고 관련 제도를 정비하는 작업은, 정부의 활동 범위에서부터 사회 운영의 원리를 다루는 국가운영론으로 이어지는 것이었다. 효종 즉위 이후 조야에서는 이 시대의 목표를 有爲를 통해 표현하였다. 이것은 단순히 청과의 군사대립 끝에 복수설치한다는 군사적 의미만을 가진 것이 아니었다. 당시 有爲는 전후극복과 양병을 위한 국가제도의 본격적인 개혁이 필요하다는 현실 속에서 霸道로 여겨지던 富國强兵을 정당화하는 용어로 이해되었고, 양병을 위한 정책을 사상적으로 지지하는 데에 유용하였다. 효종대의 有爲之志는 왕도정치의 원칙 속에서 양병을 위한 부국강병을 성취하려는 당대의 필요성이 집약된 말이었다. 효종대를 有爲의 시대로 바라보는 당대 사람들의 시대인식과 더불어 이 시기 역사인식 또한 부국강병의 필요성을 강하게 인식하는 당시의 경세인식을 보여준다. 17세기 조선에서는 서인 지식인들 특히 서울 경기지방의 관료를 중심으로 漢代 역사에 대한 관심이라는 학술적 흐름이 존재했다. 이러한 학술 조류 속에서 효종대에는 漢文帝 때의 경세가였던 賈誼에 대한 주목과 재평가, 한문제에 비하여 漢武帝를 높이 평가하는 분위기를 주목할 수 있다. 가의는 문제 시기 공신세력의 전횡 및 흉노에 대한 굴욕적 和親을 견지하던 태도를 강하게 비판하였는데, 이 인물에 대한 병자호란 이후 조선 지식인들의 관심은 공통된 시대적 상황에서 기인한 것으로 볼 수 있다. 한나라 무제는 흉노를 비롯한 이민족 정벌을 단행하며 국력을 소모하고 백성의 부담을 과중하게 했다는 이유로 유가의 정치이념에서 비판적으로 평가받던 인물이었다. 그러나 효종대에 들어 무제에 대하여 재평가가 이루어진 이유는 역시 청에 대한 복수의지와 이를 위한 국가운영 방향 모색의 필요성에 대한 보편적 공감 때문이었다. 그것은 부국강병과 事功, 功業의 필요성을 인식한 것이었다. 효종대에는 위와 같은 시대인식과 경세인식을 바탕으로 국왕 주도의 양병 정책 추진이 이루어졌다. 효종 즉위 이후에는 정치세력의 교체라는 큰 변화가 있었다. 김자점을 비롯한 친청세력의 퇴진 이후, 효종 즉위 초반의 조정에는 비공신 계열의 관료, 공신 출신이긴 하지만 친청 성향이 없었던 관료들이 조정에 남게 되었다. 산림의 출사는 효종 즉위 초반에 복수설치의 이념이 지배층 사이에 폭넓은 이념적 합의를 차지하는 가운데 가능했지만, 다른 정치세력과의 불화 및 청과의 관계 속에서 결국 이들의 출사는 좌절되었다. 국왕 효종은 친청 세력 퇴진 이후 조정에 주도적인 정치세력이 없는 상황에서, 복수설치의 대의를 내세우며 강력한 주도권을 가지고 양병 정책을 추진했다. 양병은 특히 효종의 주도 속에서 거부할 수 없는 정책 기조가 되었다. 효종은 즉위 이후 자신의 주도 하에 강화도, 남한산성 등 도성 일대 방어체계의 정비를 위하여 城堡를 개축하거나 증축하고, 국왕 친위대인 禁軍을 비롯한 御營廳, 訓鍊都監 군사 등 중앙군의 조련 및 병력 증치에 주력하였다. 이러한 일들은 인적 물적 자원의 안정적 확보가 필수였기에 이의 성패 여부는 국가의 자원확보 및 운용 능력에 달려 있었다. 따라서 양병을 위하여 소요되는 재정을 감당하기 위한 奴婢推刷, 지방군을 관리하고 훈련시키기 위한 營將制 시행, 束伍軍에 대한 給復과 給保 시행이 추진되었다. 노비추쇄는 도성수비의 중요한 거점이었던 강화도의 군비확충에 소요되는 재원을 마련하기 위하여 身貢으로 군수를 보충하고자 추진된 정책이었다. 영장제의 시행과 속오군에 대한 급보 및 급복은 지방군에 대한 관리의 차원이었다. 그러나 白弘性 사건에서도 목격되듯이, 지방정부와 향촌에서 구축된 안정된 질서가 중앙정부의 개입에 의하여 혼란을 겪는다는 부정적 인식이 영장제에 대한 당대인의 시각이었고, 중앙 관료들 사이에서도 이 정책에 대한 반발이 존재했다. 속오군 급보에 대해서도 양역 담당자의 경제적 어려움을 해결하여 훈련에 전념할 수 있도록 한다는 애초의 취지와는 다르게, 보인의 확보가 개개인의 책임으로 전가되면서 부작용이 발생하였다. 속오군 급복 역시 국가의 세수가 부족해지거나 부담이 다른 백성에게 옮겨질 뿐이라는 지적과 함께 미봉책에 머물렀다. 그럼에도 불구하고 이들은 중앙정부의 지방에 대한 개입력을 강화하는 차원에서 추진되었고, 국왕의 전제적인 태도가 수행 동력이었다. 효종은 유학의 정치 이념에서 금기시되는 발언이나 행동도 감수하면서까지 양병 정책을 강력하게 추진하였고, 정부의 적극적 개입을 국왕 자신의 권위를 이용하여 관철시키려 하였다. 당시 조정의 관료들은 양병 정책 수행을 위하여 정부의 역할이 확장되고 민간에 대한 국가의 통제가 과도해지는 현실을 비판하였다. 이들은 재정의 확보나 인적 자원의 원활한 동원을 위하여 영장제와 같이 정부 관료와 행정조직을 매개로 정부의 활동이 지속적으로 증가하는 현상을 바람직하지 않게 생각하였다. 신유학의 정치 이념에 기초한 당시 관료들의 비판은 당대의 정치가 功利를 추구하고 있다는 논리로 전개되었다. 공리의 가치를 중시하는 것은, 남송대 신유학과 경쟁 관계에 있었던 葉適, 陳良 등에 의한 입론이기 때문에 조선의 지식인들에게는 받아들여지기 어려운 것이었다. 따라서 이러한 비판의 분위기 속에서 양병 정책을 어떤 방향으로 끌고 나가야 하는가에 대한 논의가 등장하는 것은 필연적이었다. 효종대 양병 정책의 성격을 두고 비유가적이며 지나치게 통제적이고 민간에 과도하게 개입한다고 생각한 논자들이 동원한 가장 큰 명분은 養民 우선론이었다. 양병의 일은 유가의 정치관에서 양민과 상충되는 것이며, 양민보다 하위에 놓여야 할 것이라고 여겨졌다. 양병 자체가 비난받을 일은 아니지만 양민을 저해하면 안 되었다. 복수설치의 이념에 따라 효종의 양병 정책을 지지하던 관료들도 효종대 후반이 되면 양병 정책이 불러온 원망과 부작용을 이유로 양병의 방법을 바꿔야 한다면서 비판의 목소리를 더했다. 이들은 국가재정을 확충하는 방식으로 양병 정책이 시행되는 것을 반대하였는데, 이것이 양민을 명분으로 양병을 비판한 실질적인 의미였다. 효종 치세 후반에는 양병 정책이 한계를 보이면서 이를 타개하기 위하여 산림이 출사하고, 養兵-養民 竝行論이 등장하게 되었다. 송시열을 위시한 서인 산림들은 국왕을 중심으로 적극적으로 추진했던 양병을 위한 정책들이 비판을 받으며 부진한 상황에 놓이자, 종래 정책의 실패를 보완하면서 양병을 지속적으로 추진하기 위하여 노력하였다. 이렇게 하여 등장한 논의가 양병-양민 병행론이었다. 송시열과 이유태가 어떻게 하면 양병을 무리없이 지속할 수 있을까?를 고민하면서 건의한 구체적인 정책은 保伍法(五家統法)과 鄕約의 시행이었다. 우선 송시열은 府兵制의 방식으로 양병을 지속할 것을 주장하며, 그러한 이상을 잘 구현할 수 있는 제도로서 오가통법 시행을 제안하였다. 그는 兵農一致의 안정적이고도 효율적인 제도로 인식되었던 중국 唐의 부병제의 이상이 조선에서 正軍-保人 체제로 운영되던 御營軍의 운영 방식에 계승되었다고 여겼다. 송시열이 생각하기에 부병제가 시행될 수 있는 사회제도적 기반은 오가통법의 시행에서 시작하는 것이었다. 이유태는 「己亥封事」를 통하여 조선의 국초 병제인 五衛制의 이상을 잘 구현할 제도적 기반으로 鄕約의 시행을 주장하였는데, 「草廬鄕約」이 바로 그것이다. 그는 중국 『주례』의 제도적 이상을 담은 조선의 祖宗成憲을 복구해야 한다는 입장에 있었고, 조종성헌은 바로 병농일치의 이상을 구현한 오위제였다. 또한 이를 가능하게 할 사회편성 원리인 향약과 오가통법, 학교제도 역시 조종성헌의 범주에서 논의되었다. 향약과 오가통법이 밀접하게 연결되었다는 점이 이유태의 구상이 가지는 특징이다. 효종대 후반 산림 진출 이후 이들에 의한 양병 정책 변화의 의미는 다음과 같다. 첫째, 재정 확장을 통한 군비 확충을 지양하고 良丁搜括을 통하여 양병 정책을 지속하고자 하였다. 호조의 재정이 따로 소요되는 병농분리 성격의 훈련도감 직업군과 정군-보인 체제로 운영되던 국초 이래의 병제가 혼합된 상태에서 양병의 방식을 모색해야 했을 때, 산림이 택한 길은 후자였다. 송시열이 부병제 원리에 입각한 어영군 체제 지향과 이유태의 국초 오위제 체제 지향은 직업군인 훈련도감의 운영체계에 대한 비판적 대안의 성격이 강했다. 이들은 재정의 추가 확보가 가능했던 사족에 대한 收布 대신, 양역 대상자를 충실하게 입역시키는 사회체제의 정비를 원했다. 그것이 송시열에게는 보오법 시행론, 이유태에게는 향약과 결합된 오가통법의 시행론으로 나타났다. 이후 숙종대에 오가통법의 시행이 사목의 반포와 함께 현실화된 것은 효종대부터 시작된 양정수괄 방식이 결실을 맺은 것이었다. 둘째, 산림의 양병-양민 병행론에 따른 양병 정책 지속의 기획은 당시 국가운영의 방향을 모색하는 차원에서, 정부의 권력이 궁극적으로 어디까지 행사될 수 있으며 통치권력의 형태는 어때야 하는지에 대한 고민이 반영되었다고 할 수 있다. 송시열의 오가통법 시행론은 『周禮』의 기획에서 출발한 중앙을 위시하는 국가의 일원적인 통치질서의 구축을 긍정하는 것이었다. 이유태가 향약과 오가통법을 결합한 체계를 제시한 것은, 오가통법을 통하여 궁극적으로는 국가의 향촌에 대한 장악력을 증대하여 지배력을 관철시키는 현실적인 효과가 예상되었다. 동시에 이유태에게 향약이라는 제도는 자율과 강제가 적절히 혼합된 통치를 위한 체제구상 그 자체였으며, 이렇게 기획된 사회제도적 기반 위에서 자연스럽게 양민과 양병의 병행이 가능하다고 생각했던 것이다.