북한의 경제개발구법에 관한 연구 - 체제전환 국가의 법제전환과의 비교를 중심으로 -

Abstract

북한의 경제개발구법에 관한 연구 - 체제전환 국가의 법제전환과의 비교를 중심으로 장 소 영

김정은 정권은 북한에서 1990년대 이후 지속된 경제적 대외개방 정책인 경제특구 정책을 지속하면서 이를 통해 획득할 수 있는 경제력으로 정권을 유지하려는 전략을 취하고 있다. 2013년 발표된 경제개발구법은 김정은 정권이 설계하고 추진하는 경제개발구 정책의 규범적 기준이라고 할 수 있다. 경제특구 정책은 과거 사회주의 국가들이 체제전환 이전에 정치체제를 정당화하고 지속시키기 위한 경제력 확보를 목적으로 채택해왔던 정책이며, 특정한 유형의 사회주의 국가들에서는 경제특구 정책이 결국 경제체제의 전환을 가져오는 계기이자 원동력이 되었다는 점에서 김정은 정권의 경제특구 정책을 보여주는 경제개발구법을 체제전환의 규범적 관점에서 연구할 필요가 있다. 어떤 유형의 체제전환 국가들에서 경제특구 정책이 경제체제의 전환을 이끌었으며 이때 규범적 기준이 되었던 법률의 형식과 내용 및 수준은 어떠했는가. 이러한 기준으로 볼 때 경제체제 전환의 도상에 있는 북한의 경제개발구법은 어떻게 평가할 수 있는가. 궁극적으로 북한의 체제전환을 견인할 것으로 예상되는 경제개발구의 성공을 위해서는 어떠한 규범적 과제가 있는가에 대한 답을 구하고자 하는 것이 이 논문의 목적이다. 이 논문은 체제전환 국가들의 법제전환을 유형화하여 이와의 비교를 통해서 북한의 경제개발구법을 분석하여 규범적 과제를 도출하는 과정을 밟았다. 경제체제의 전환이라는 공통점을 가진다고 해도 정치체제로서 사회주의를 유지하는 국가와 폐기한 국가 간에는 규범적인 간극이 있을 것이며, 법제전환의 과정에서 보여주는 각각의 규범적인 특징도 존재했다. 체제전환의 국가의 법제전환을 유형화할 때 사회주의 정치체제를 유지하면서 경제체제의 전환만을 시도한 점진주의-위로부터-단일전환 유형 국가들인 중국과 베트남에서 경제특구법제의 발전이 특징적이었다. 사회주의 정치체제를 유지하기 위하여 부심하면서 경제적 대외개방 정책을 지속할 수밖에 없는 북한의 경우도 중국 및 베트남처럼 경제특구를 통한 경제상황의 호전을 도모하고 있다는 공통점이 있다. 또한, 국가 주도 하에 오랜 기간에 걸쳐 경제특구 정책을 펼쳐왔으며 정치적으로 사회주의 체제를 고수하고 있다는 점도 공통적이다. 북한의 경제특구 전략은 1991년 라선자유경제무역지대 지정을 시작으로 2013년 경제개발구 정책에 이르기까지 체제생존의 위기상황을 탈출하기 위한 시도로 추진되어 왔다. 사회주의 국가들의 체제전환 과정에서 정치체제와 경제체제의 동시적인 전환을 이룬 동유럽은 경제체제의 전환에 있어서 전면적인 개혁조치를 실행했기 때문에 경제특구 전략이 외자유치를 통한 경제발전의 기제로 작동하지 않았으나 중국과 베트남 같은 동아시아 사회주의 국가들의 경우에는 경제체제의 전환을 시도하는 과정이 길고 조심스러웠기 때문에 경제특구 전략은 그 과정에서 경제체제 전환의 실험실이었고 개혁과 개방의 촉진제였다. 경제특구 정책을 통해 개혁과 개방을 시작하는 것으로 경제체제의 모순을 극복함으로써 정치체제의 강화를 시도했던 중국이나 베트남과 같은 유형의 체제전환 국가들에서, 경제체제의 전환으로 인해 경제체제 자체의 완전한 자본주의화가 가속화됨은 물론이고, 경제체제와 정치체제의 필연적인 상관관계로 인하여 정치체제의 영역에서도 부분적이나마 국제규범과의 동질화 현상이 나타나고 있는 것처럼, 북한은 정치체제의 정당성 확보를 위해 경제특구 정책을 통한 경제난 극복을 꾀하고 있지만 경제특구 정책이 지속될 경우 북한의 의도와는 무관하게 개혁과 개방을 확산시키고 체제전환을 심화시키는 기제로 작동할 가능성이 크다. 따라서, 북한의 새로운 경제특구 전략인 경제개발구 정책의 규범적 기준이 되는 경제개발구법제에 대한 연구는 북한의 체제전환을 대비할 때 필수적이다. 또한, 급진적인 방식으로 통일이 이뤄지는 경우에도 북한 지역의 경제력을 단시간 내에 제고시키고 남북한 간의 경제력 격차를 해소하는 방안으로서 북한의 일부 지역에 경제특구를 운영하는 것은 유력한 방안이 될 수 있으므로 현행 북한의 경제특구법제에 대한 분석 및 활성화를 위한 규범적 과제 검토가 요청된다. 따라서 국제법적인 비교법 차원에서 중국과 베트남이 현재 북한의 경제적 개방 및 경제력의 수준과 상대적으로 유사한 시기라고 할 수 있는, WTO에 가입하여 경제체제의 자본주의화가 심화되기 이전 시기에 제정된 대표적인 경제특구법을 북한의 경제개발구법과 비교․분석하는 것은 경제개발구 정책의 성공과 나아가 성공적인 경제체제 전환을 위한 규범적 과제 도출 및 급진적인 통일의 경우 북한 지역에서의 한시적인 경제특구 운영을 위한 규범적 과제 도출에 중요한 근거를 제공한다. 북한법적인 비교법 차원에서는 개성공업지구법, 금강산국제관광특구법, 라선경제무역지대법, 황금평․위화도경제지대법과 경제개발구법과의 비교․분석도 마찬가지 의미가 있다. 이에 따라 국제법적이고 북한법적인 차원에서 경제개발구법을 중심으로 비교법적 분석을 수행하였다. 이와 같은 비교․분석을 통해 경제개발구의 성공을 위한 개선방안으로서 첫째, 경제개발구 법제도의 정비 측면에서 규범의 체계정합성 확보라는 과제를 도출하고 이를 위해 경제개발구법의 개정, 하위규범의 정비, 입법의 일관성 유지, 입법절차 규범화라는 방안을 제시하였다. 또한, 규범의 목적적합성 확보를 위해서는 입법자율권 확대와 관리기관의 전문성 확보를 통한 관리운영체계의 실효성 강화, 과감한 세율 우대제도 도입과 기업입장을 반영하는 노동제도 마련을 통한 적극적인 투자 활성화 조치 시행, 분쟁해결 제도의 구체화 및 행정처분에 대한 이의절차 법제화와 제재 부과시의 법원 관여 제도화를 통한 투자 안정성 보장 제도화를 방안으로 제시하였다. 둘째, 경제개발구의 성공을 위해서는 남북 교류협력의 확대와 강화가 필수적이며 이를 위해서는 관련 법제도의 보강이 요구된다. 경제개발구에 대한 투자에 있어서는 투자자의 신변안전에 대한 보장이 중요하기 때문에 개성공업지구의 경험과 같이 북한의 사법주권을 일부 포기하는 내용으로 남북합의서를 체결하는 것이 가장 바람직할 것이다. 경협 활성화를 위한 제도적 과제로는 최혜국 대우 이상의 특별대우 제도화와 청산결제 제도 시행을 제시하였다. 법제협력을 제도화하는 남북법제협력위원회 추진도 고려해볼 수 있을 것이다. 경제개발구의 실효적 지원체계 구축이라는 측면에서는 첫째, 남한법제의 개선을 통한 지원이 일차적이다. 법체계의 정비를 위해서는 통일기본법, 경제개발구지원법의 제정과 남북관계 발전에 관한 법률, 남북 교류협력에 관한 법률, 남북협력기금법의 개정이 요청된다. 제도적 개선책으로는 남북 교류협력에 있어서 지방자치단체의 역할을 확대하고, 경협 기업에 대한 정부 차원의 종합 지원조직을 구성하며 북한 법제인프라를 지원하는 체제를 구축해야 한다. 둘째, 국제법 체계와의 정합성을 강화할 필요가 있다. 경제개발구 정책의 활성화를 통한 북한의 체제전환이 성공적으로 이루어지기 위해서는 현재의 정전협정 체제가 평화협정 체제로 전환되는 것이 국제법적 측면에서의 우선적 과제라고 할 수 있다. 이것은 동시에 북한의 체제전환이 심화되는 과정에서 생겨나는 성과이자 결과물일 수도 있다. 북한에 대한 국제적 차원의 법제지원이 효율적으로 이뤄지기 위해서는 북한에 대한 미국의 제재 해제가 선결적인 과제라고 할 수 있다. 체제전환국 법제구축 사업에서 국제금융기구의 역할이 갈수록 강화되고 있으므로 북한이 국제적인 법제지원을 받기 위해서는 국제금융기구에 가입할 필요도 있다. 북한의 법제정비를 지원하는 국제적 협력의 과정에서도 주도권의 문제는 향후 북한이 어떤 성격의 국가로 전환될 것인가를 결정하는 중요한 요인이다. 따라서 국제적 지원의 과정에서도 남한의 주도권을 확보하기 위한 노력이 필요하다고 하겠다. 주요어 : 북한의 경제개발구법, 중국의 경제특구법제, 베트남의 경제특구법제, 북한 특수경제지대법제의 규범체계, 경제개발구를 통한 체제전환의 규범적 과제 학번 : 2014-31373