합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 관한 연구-금융규제기관을 중심으로

Abstract

황하 문명이나 이집트 문명 같은 고대 왕국의 중대한 역할 중 하나는 하천의 범람을 조절하고 가뭄에 대비하는 치수(治水)기능이었다. 21세기 금융자본주의 시대에 국가행정의 가장 중대한 역할 중 하나는 돈의 흐름을 조절하는 현대판 치수라고 할 수 있을 것이다. 특히 전세계의 금융시장이 통합되는 경향을 보이고, 금융규제 역시 수렴하는 현상을 보이는 상황에서 금융행정은 이제 더 이상 한 국가가 개별적으로 수행할 수 없고, 국제적인 공조 내지 협력을 요구하고 있다. 가령, 자크 아탈리(Jacques Attali)는 지구촌 전체를 파멸로 몰아갈 수 있는 금융, 인구, 원자재 부족, 환경 같은 초국가적인 문제를 해결하기 위해서 유럽연합 같은 범국가적인 정부연합이 필요하다고 주장하기도 한다. 유럽연합의 행정조직을 비롯한 초국가적인 차원의 규제기관 및 행정조직에 대한 근본적인 비판 중 하나는, 그러한 조직이 민주주의 정부의 기본적인 구성원리인 민주적 정당성을 결여하고 있다는 점이다. 이에 본 논문은 다수의 국가에서 특히 경제규제 영역의 행정조직이 취하고 있는 조직형태인 합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 대하여 검토하고, 이를 바탕으로 우리나라의 금융행정 조직을 구성함에 있어 시사하는 바를 보이고자 하였다. 논문 제1장은 예비적 고찰로서 합의제 독립규제기관의 연원과 형성과정을 검토하였다. 법학에 있어 역사적인 맥락을 이해하는 것은 도그마틱과 판례, 비교법적 고찰과 함께 중요한 법학 방법론이다. 또한 주기적이고 반복적으로 등장하는 규제개혁은 규제 및 그 임무를 수행하는 규제기관에 대한 역사적인 이해가 뒷받침되지 않으면 헛된 구호에 그치는 경우가 많았다는 것 역시 규제와 관련한 역사적인 경험이다. 논문 제2장은 원론적인 고찰로서 독일 행정조직의 근본적인 구성원리인 행정의 민주적 정당성 논의에 대해 검토하였다. 합의제 독립규제기관을 비롯한 행정조직에 관한 논의의 출발점이 미국의 경우에는 권력분립인 데 반해, 독일은 행정의 민주적 정당성이다. 독일 기본법 제20조 제2항 모든 국가권력은 국민으로부터 나온다. 국가권력은, 선거와 투표에 있어서는 국민에 의해, 그리고 입법, 행정 및 사법의 특별한 기관에 의해 행사된다라는 규정에서 도출되는 민주적 정당성 원리는 단순한 사변적 이론이 아니라 헌법적 원리이자 규범이다. 독일 연방헌법재판소는 민주적 정당성을 획득하는 방식으로 조직적․인적 정당성과 실질적․내용적 정당성을 제시하였고, 기능적 자치행정의 경우 조직적․인적 정당성은 완화되는 대신 실질적․내용적 정당성을 통해 충분한 민주적 정당성을 획득할 수 있음을 판시한 바 있다. 논문 제3장에서는 합의제 독립규제기관의 두 가지 개념요소인 합의제와 독립성에 관하여 독일의 규범적인 논의와 사실적인 논의를 다루었다. 합의제와 독립성은 동일한 의미를 지니는 다른 표현으로 보일 수 있으나 엄연히 별개의 개념요소이다. 그러나 행정 내부에 합의제 행정조직이 구성되면 통상 상급행정조직의 지시로부터 자유로운 영역이 발생한다는 측면에서 합의제는 독립성과 맞닿아있다. 독립성의 내용으로 통상 조직적인 독립성과 기능적인 독립성을 거론하는데, 기능적 독립성의 핵심적인 내용은 상급행정청의 지시로부터의 자유이다. 독일의 독립적인 행정청은 그러한 기능적 독립성에 초점이 맞추어져 있고, 규범적으로는 장관의 지시권한이 규정되어 있으나 사실상 이를 행사하지 않는 사실상의 독립성이 구현되고 있다. 논문 제4장에서는 합의제 독립규제기관의 완화된 민주적 정당성을 보충하는 방식인 책임성, 즉 절차와 통제 메카니즘에 관하여 고찰하였다. 계서제 행정조직의 경우 조직 내부의 절차는 보통 예외적인 경우에만 내부규정을 통해 규율되는 반면, 합의제 행정조직의 경우에는 행정절차법과 같은 일반법상의 규정과 개별 법령을 통해 조직 내부의 절차에 대한 엄격한 통제가 이루어진다. 합의제 행정조직에 대한 절차규범이 자기통제 메카니즘의 기저를 이룬다면, 행정감독을 주된 요소로 하는 행정내부통제, 공개에 의한 통제, 사법통제 등이 합의제 행정조직에 대한 통제 메카니즘을 구성한다. 이러한 제도화된 총체적 통제 메카니즘이 합의제 독립규제기관의 완화된 민주적 정당성을 보충하는 방식이다. 논문 제5장에서는 합의제 독립규제기관 형태를 취하고 있는 금융규제기관의 독립성과 민주적 정당성을 확보하는 방식인 책임성, 금융규제기구 모델 및 여러 국가의 비교를 통해 우니라나 금융규제기관에 대한 시사점을 도출하였다. 행정의 민주적 정당성 논의의 핵심적인 논변은 국가의 권력에 대해 국민은 효과적인 영향을 미칠 수 있어야 한다라는 부분이다. 경제의 3대 주체 중 가계부문, 즉 일반시민이 금융시스템의 최종 충격 흡수자가 되는 현재의 금융시스템에서 민주적 정당성 논의는 사변적인 이론에 불과한 것이 아니라, 금융행정 영역의 조직을 구성하고 운영함에 있어 간과할 수 없는 지도원리이자 근본규범이다.