지방재정조정제도 운영에서의 분배정치에 관한 연구: 광역-기초자치단체 간 조정교부금을 중심으로

Abstract

본 연구는 광역단체장이 기초자치단체에 교부하는 조정교부금을 대상으로 지방교부금 교부과정에서 나타나는 교부자와 수령자 간의 정치적인 상호작용 및 협상력을 분배정치(distributive politics)를 통하여 실증적으로 검증하였다. 정치적으로 결정되는 지방교부금에 대한 기존의 연구들은 대부분 지방교부세인 특별교부세를 다루고 있는데, 중앙정부(장관)에서 지방자치단체로 교부되는 재원인 특별교부세에 대하여 기존의 연구들은 교부과정의 행위자로 해당 지역의 국회의원을 중시하고 있다. 이 연구들에서 국회의원은 특별교부세를 자신의 지역구에 받아오려는 수령자의 입장을 대표함과 동시에, 국회 내의 어떠한 위원회에 속해 있는지에 혹은 특별교부세를 교부하는 행정자치부와 어떠한 관계에 있는지에 따라 특별교부세 결정 자체에 영향을 미친다는 점에서는 교부자의 입장도 반영하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 교부과정에서 나타나는 교부자와 수령자 간의 역할을 구분하거나 양자의 상호작용을 파악하기 어려운 측면이 있다. 또한 수령자 입장으로만 접근한다면 위 연구들이 다룬 대상인 특별교부세는 교부자인 중앙정부(장관이나 대통령)의 정치적 특성을 반영하지 못한 경우에 해당한다. 이에 본 연구는 지방자치단체 상․하위 계층 간에 교부되는 조정교부금을 분석의 대상으로 하였다. 조정교부금은 교부하는 광역자치단체장과 교부받는 기초자치단체가 명확하게 구분되기 때문에, 교부과정에서 나타나는 상호작용을 포착할 수 있다. 아울러 국회의원 외에 지방자치단체장의 역할도 분석할 필요가 있기 때문에 중앙정부와 지방자치단체 사이의 지방교부세가 아닌 지방자치단체의 계층 간 교부되고 법령 및 실제의 교부 과정에 지방자치단체장의 재량이 존재하는 조정교부금을 분석의 대상으로 삼았다. 기존의 연구들 중 교부금을 교부하는 쪽과 교부금을 교부받는 쪽의 입장을 모두 고려한 경우는 존재하나, 양 측을 함께 고려하였다 하더라도 본 연구에서와 같이 양 측에 동시에 적용되는 동일한 환경이라고 볼 수 있는 분배정치를 활용한 연구는 없다고 판단된다. 조정교부금 교부과정에서 나타나는 분배정치의 내용을 검증하기 위하여 본 연구는 크게 네 가지의 연구문제를 설정하였다. 첫째, 선심성 정치(pork barrel politics) 중 선수(選數, seniority)를 다루었다. 단체장 및 국회의원의 경력이 조정교부금 교부과정에 영향을 미칠 것인가의 연구문제는 선심성 예산이 정치인들 간의 협상․타협으로 결정되는 부분을 감안한 것이다. 구체적으로 단체장이 초선일 때에 비하여 재선 이상인 경우 더 많은 조정교부금을 교부할 수 있고 교부받을 수 있을 것인가? 및 기초자치단체를 대표하는 국회의원의 총 선수가 조정교부금에 어떠한 영향을 미칠 것인가?의 연구문제를 설정하였다. 둘째, 선심성 정치 중 정치적 연계(political alignment)를 다루었다. 먼저 광역단체장과 기초단체장의 여야 소속이 같은 경우에 조정교부금 교부가 더 잘 이루어질 것인가?의 연구문제를 다루었다. 또한 기초자치단체를 대표하는 국회의원과 광역단체장의 정당이 동일할수록 조정교부금 교부가 더 잘 이루어질 것인가?의 연구문제도 설정하였다. 셋째, 선거 경쟁을 다루었다. 즉, 지방자치단체장의 선거 경쟁과 조정교부금 간에는 유의미한 관계가 있을 것인가? 있다면 어떠한 형태로 나타날 것인가?의 연구문제를 설정하였다. 넷째, 지금까지 설정한 연구문제를 바탕으로 하여 조정교부금을 교부받고자 하는 기초단체장․국회의원과 교부하는 광역단체장 모두 조정교부금 교부 과정에 영향을 미칠 것인가? 양측 간의 상호작용이 있을 것인지 그렇다면 어느 쪽 경로가 더 강하게 작동할 것인가?의 연구문제를 설정하였다. 이는 조정교부금이라는 재원 배분 과정에서 어느 쪽의 힘(협상력)이 더 크게 나타날 것인지, 그렇다면 그 이유는 무엇인지를 파악하고자 함이다. 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 조정교부금을 교부받는 기초단체장의 선수만을 반영했을 때는 유의미한 결과가 도출되지 않았으나 조정교금을 교부하는 광역단체장의 선수까지 반영한 분석에 따르면, 광역단체장이 초선이 아닌 광역자치단체에 속해 있는 기초자치단체에 더 많은 조정교부금이 교부되는 것으로 나타났다. 이는 조정교부금 가용 총액 혹은 조정교부금 활용의 결정요인으로써 광역단체장의 선수가 영향을 미친다는 의미로 해석된다. 둘째, 조정교부금을 교부받는 입장인 기초단체장의 여당 소속 여부만을 반영한 분석에서는 유의미한 결과가 도출되지 않았으나 조정교부금을 교부하는 광역단체장의 여당 여부까지 반영한 분석에 따르면, 기초단체장이 여당인 지역에는 야당인 지역에 비하여 조정교부금이 덜 교부되고, 광역단체장이 여당인 지역에서는 야당인 지역에 비하여 조정교부금이 더 교부되는데, 절대적인 크기는 후자가 훨씬 큰 것으로 나타났다. 기초단체장이 여당인지 여부의 계수가 광역단체장 변수까지 포함했을 때 비로소 유의미하게 나타났다는 것은 광역단체장과의 상호작용이 있음을 보여주는 것이다. 아울러 조정교부금은 대통령의 소속 정당으로 판단되는 여야 여부가 영향을 미칠 여지가 거의 없는 지방교부금이라고 할 수 있음에도 불구하고 여야 여부에 따라 교부 양상이 달라진다는 것은, 특별교부세와 같이 명백하게 중앙정부(장관)의 영향력이 미치는 지방교부금뿐만 아니라 지방자치단체의 계층 간 교부되는 교부금인 조정교부금에서도 중앙정부의 행태에 지대한 영향을 미치는 대통령의 (단체장에 대한) 영향력이 발견된다는 근거가 될 수 있을 것으로 보인다. 셋째, 기초자치단체를 대표하는 지역구 국회의원 수가 조정교부금 교부에 미치는 영향을 분석한 결과, 국회의원 수의 계수가 유의미하지 않았으나, 지역구 국회의원과 광역자치단체 간의 상호작용을 감안했을 때 광역단체장이 소속된 정당에 소속된 지역구 국회의원의 비율이 높을수록 더 많은 조정교부금이 교부되는 것으로 나타났다. 넷째, 조정교부금을 교부받는 기초자치단체를 대표하는 국회의원의 총 선수가 조정교부금에 미치는 영향을 분석한 결과 유의미한 결과가 도출되지 못하였으나, 광역단체장이 재선 이상인지에 대한 가변수 및 동 가변수와 총 선수 간 교호항(interaction term)을 포함한 분석에서는 교호항 계수가 유의미하게 (+)의 값을 보였다. 이는 광역단체장이 재선 이상인 광역자치단체에 속한 기초자치단체의 국회의원 총 선수는 더 많은 조정교부금을 교부받는 데에 역할을 한다는 의미가 된다. 다섯째, 기초단체장의 선거 경쟁이 강했던 기초자치단체는 광역단체장의 선거 경쟁이 강했던 경우에만 선거 경쟁의 정도가 조정교부금 교부에 유의미한 (+)의 영향을 미쳤다. 조정교부금을 교부해주는 광역단체장의 영향력까지 고려해야만 비로소 조정교부금을 교부받는 기초단체장의 영향력이 나타났다는 점에서 기초자치단체와 광역자치단체 간 상호작용이 존재한다는 또 하나의 근거가 된다. 여섯째, 광역단체장 선거 경쟁이 상대적으로 치열했던 지역에서는 득표율 격차와 조정교부금 간 ∩형 관계가 나타나서 부동층 가설이 지지되었으나(변곡점에서 경쟁이 가장 치열함), 기초단체장 선거의 경우 득표율 격차를 기준으로 실질적인 경쟁이 이루어졌다고 판단되는 지역 여부로 나눈 분석에서는 유의미한 결과가 도출되지 못하였다. 그러나 기초단체장 선거에서의 당선자와 차점자의 정치적 기반이 동일한 지역에서는 기초단체장 선거 및 광역단체장 선거 모두에서 득표율 격차와 조정교부금 간 (+)의 관계가 나타나서 열렬한 지지자 가설이 지지되었다. 이에 대해서는 후보자 간 경쟁, 공천 경쟁, 현직 프리미엄, 소위 집토끼 등으로 해석을 시도하였다. 일곱째, 유효후보자 수로 선거 경쟁을 분석한 결과, 기초단체장 선거의 유효후보자 수만으로는 조정교부금에 미치는 유의미한 영향력이 발견되지 않다가, 광역단체장 선거의 유효후보자 수까지 고려할 때 유의미한 결과가 도출되었고, 광역단체장 선거의 유효후보자 수가 유의미하게 조정교부금에 영향을 미치는 것으로 드러났다. 지방교부금은 필연적으로 교부자와 수령자가 존재하기 때문에, 본 연구에서와 같이 양측을 동시에 분석하는 것은 의의가 있다. 본 연구에서 조정교부금을 교부받고자 하는 입장인 기초자치단체(단체장, 국회의원)의 정치적 특성이 교부과정에서 단독으로 영향력을 갖는 경우는 많지 않았는데, 조정교부금을 교부받는 쪽의 입장은 주로 법령상 주어진 기준에서만 반영이 될 뿐 본 연구가 주목한 분배정치의 특성이 단독으로는 잘 나타나지는 않은 것이다. 따라서 조정교부금을 포함한 지방교부금에서 정치적인 영향을 받는 부분을 파악하려면 교부하는 주체의 정치적 특성까지를 고려해야 한다는 주장이 가능하다. 결국 조정교부금을 교부받는 입장만으로는 조정교부금 교부과정을 온전하게 설명하기 어렵고, 조정교부금을 교부하는 입장의 분배정치까지 함께 고려해야만 조정교부금의 정치적인 교부과정이 설명된다고 볼 수 있다. 수령자의 입장만 놓고 보면 영향력이 없어 보이나, 교부자와의 상호작용까지를 고려하면 수령자의 정치적 특성도 교부 과정에 영향을 미치는 것이다. 또한 본 연구는 동일한 선거라 하더라도 선거 경쟁의 양상 자체에 따라 선거 경쟁이 갖는 영향력이 달라질 수 있는 근거를 제시했다는 점에도 의의가 있다. 예컨대, 선거 경쟁이 실질적으로 발생한 지역과 사실상 선거 경쟁이 없는 지역 간에는 득표율 격차로 대표되는 선거 경합도가 분배정치의 관점에서 정치인에게 각각 다른 의미가 될 수 있다는 것을 보였다.