정책과정에서 국회와 지방의회의 역할 - 제주민군복합형관광미항 정책 변동과정을 중심으로

Abstract

정책은 살아있는 생명체처럼 끊임없이 변화하고 진화한다. 복잡하고 높은 전문성이 요구되는 현대사회에서 이러한 정책변동 과정의 주요 행위자는 행정부라는 것이 일반적인 시각이다. 특히 국방정책은 다른 분야에 비해 고도의 전문성과 보안성이 요구되는 분야로 국회나 지방의회의 접근성과 정책결정권이 더욱 크게 제한되어 왔다. 그러나 우리사회의 다원화, 민주화, 지방화로 국방영역에서 금기시되었던 이익·가치갈등이 수면위로 부상하게 되었고, 국방정책에 있어서도 국민의 대의기관인 국회와 지방의회의 지지가 전제되어야 성공적인 집행이 가능하게 되었다. 따라서 본 연구는 정책변동과정에서의 국회와 지방의회는 어떠한 역할을 하며, 성공적인 정책추진을 위해 정부는 어떠한 노력을 해야 하는가? 라는 문제의식 하에서 정책의 변동과정을 국회와 지방의회의 역할을 중심으로 분석해 보고자 하였다. 또한 분석사례로 국방정책 중 대표적인 정책변동 사례인 제주민군복합형관광미항 건설 사업을 선정하였다. 본 연구는 제주민군복합항 사업의 변동과정을 Kingdon의 정책흐름 모형과 체제이론을 적용하여 첫째, 제주해군기지 사업의 의제화 과정, 둘째, 투입 후 정치체제 내 전환 단계에서 국회와 지방의회가 Kingdon의 세 가지 흐름에 미치는 영향, 셋째, 국회와 지방의회가 정책에 영향을 미치는 방식의 차이점에 대해 연구하고자 하였다. 그리고 연구결과 첫째, 제주해군기지 사업의 의제화 과정은 Kingdon의 세가지 흐름의 결합으로 설명이 가능하고, 둘째, 국회와 지방의회는 문제의 흐름을 분화시키고, 정책 흐름의 속도 조절, 내용의 수정·보완에 영향을 미쳤으며, 정치의 흐름을 통해 흐름의 재결합을 결정짓는다는 사실을 알 수 있었다. 셋째, 국회는 주로 예산의 심사를 통해 가장 실질적으로 정책의 목표를 결정지었고, 제주도의회는 행정절차와 관련한 동의권 유보를 통해 사업의 추진 속도에 영향을 미치고자 했다는 것 역시 알 수 있었다. 본 연구는 이론적으로는 Kingdon의 세 가지 흐름이 정책변동의 전 과정에서 변화하는 과정을 추적함으로써 정책의 역동적 변동 현상을 보다 자세히 확인할 수 있었고, 국회와 지방의회라는 두 가지 차원의 정치체제의 활동 양상을 분석함으로써 정부의 다차원적 대응전략 마련에 기여할 수 있었으며, 국회와 지방의회가 행사할 수 있는 모든 권한에 대해 종합 분석함으로써 국회와 지방의회의 역할에 대한 설명력을 높였다는 점에서 의의가 있다. 또한 정책적으로는 정부의 성공적인 정책 추진을 위해서 국회, 지방의회의 지지 획득이 필수적이며, 정부의 대국민 신뢰 구축, 군의 이미지 개선이 절실함을 알 수 있었으며, CNDP와 같은 중립적인 공론기관 설치가 필요하며, 무엇보다도 성숙한 시민의식이 중요하다는 시사점을 얻을 수 있었다.