Allison 모델을 적용한 북한 핵문제 정책결정과정 분석

Abstract

제1차 북핵 위기는 1993년 2월 13일 북한이 핵확산금지조약(NPT, Nuclear Nonproliferation Treaty) 탈퇴를 선언하면서 촉발되었다. 1년 7개월 동안 북미 협상 과정을 거쳐 1994년 10월 21일 북미 양국간 제네바 합의(Agreed Framework between the United States of America and the Democratic Peoples Republic of Korea)를 도출하면서 1차 위기는 일단락되었다. 북핵 위기의 전 과정에서 핵 위기의 해소를 위해 대응해야 할 남한 정부의 정책결정에 있어 두 가지 의문점을 발견하였다. 이러한 의문에 대해 앨리슨의 제시한 합리적 행위자모형, 조직행태모형, 정부정치모형 세 가지 정책결정모형을 순차적으로 적용하여 분석하였다. 첫 번째 제기되는 의문점은 남한 정부의 한미 팀스피릿 훈련재개 결정이다. 1993년 남북기본합의서와 비핵화 공동선언으로 남북관계는 정상화 궤도에 올랐다. 이러한 상황에서 북한이 가장 민감해 하는 팀스피릿 훈련을 재개함으로써 NPT 탈퇴 선언이라는 북핵 위기의 원인을 제공하였다. 이러한 정책결정에 대해 앨리슨 모형을 적용한 결과, 노태우 정권 말기 대북정책 결정과정에서 가장 강력한 정책결정 영향력을 행사하던 대통령의 권한이 약해짐으로서 각 부처 고유의 조직 목표와 행동절차에 의해 각각 운영된 조직행태의 결과의 산물로 나타난 것임을 확인하였다. 특히 부처 간 조정기구가 따로 존재하지 않았던 당시 조직행태모형이 세 가지 정책 모형 중 설명력에 우위를 보였다. 즉 한반도 평화를 위한 북핵 위기의 해소라는 정책목표에 일치하지 않는 정책결정은 하위 조직의 고유 업무 처리대로 운영된 조직행태 결과의 산물이었다. 두 번째 제기되는 남한의 비합리적 정책결정으로 북미협상 일괄타결안 거부 결정이다. 북한의 NPT 탈퇴로 인해 시작된 북핵 위기는 북미간 협상을 통해 1994년 10월 21일 제네바 합의를 도출하며 1년 7개월간의 북핵 위기가 종결되었다. 제네바 합의의 원형은 1993년 10월에 제안된 일괄타결 협상안이었다. 북한이 핵동결과 핵사찰을 수용하면 미국이 북한과의 관계정상화를 보장하는 것으로 안보 대 안보 대형패키지 방안이었다. 협상안은 남한과 북한, 미국이 합의에 이른 북핵 위기 해소를 위한 협상 대안이었으나 이러한 포괄적 접근안 즉 일결타결안을 거부한 것은 김영삼 대통령이었다. 이것은 국내외 정치적 영향요인에 의한 대통령의 단독 정치적 산물로 정책결정을 설명하는 정부정치 모형의 설명력이 가장 우위를 보였다. 따라서 한반도에 현존하는 북핵문제의 해결에 있어 본 연구가 시사하는 점은 대외적 영향요인과 더불어 국가의 최상위 정책목표와 정책결정이 일치하지 않는 비합리적 정책결정이 이루어지는 것은 국가를 이루는 수준체계 즉 하위조직과 하위조직을 이루는 개인의 정책목표가 반드시 일치하는 것은 아니며 이것은 구조적 한계를 가지고 있다. 또한 이러한 각 수준의 정책목표와 집행에 있어 국내 정치적 영향요인이 크게 작용하며, 정권초와 정권말 정책결정권자의 권한의 정도와 관료의 참여 정도에 따라 정책결정이 정책목표와 일치하는 합리성에 영향력을 행사하는 것을 확인할 수 있었다.