한국의 국토 계획과 지역 과학 이론: 제1차 국토종합개발계획 수립의 실행, 1963-1972

Abstract

제1차 국토종합개발계획은 도시와 농촌, 농업과 공업 간 균형적인 발전을 위해 전국의 산업을 효율적으로 배치하고자 1971년 공고되었다. 현대 한국의 국토 공간 구조가 제1차 국토종합개발계획에 의해 형성되었음은 널리 알려져 있다. 그러나 수도권과 동남권을 중점 개발하여 야기된 국토의 불균형과 지역 간 격차는 지금까지도 큰 문제가 되고 있다. 이 연구는 지역 과학(regional science) 이론의 도입과 변용에 주목하여 제1차 국토종합개발계획이 수립되는 실행 과정들을 구체적으로 추적함으로써 1960-70년대 한국 국토 계획의 특징들이 어떻게 형성되었는지를 살펴보고 이 과정에서 발전국가론의 관료적 합리성을 비판적으로 검토하고자 한다. 한국은 1960년대 초까지 지리적 공간을 재편하기 위한 국토 계획을 수립하지 못했다. 국토 계획 수립을 위한 자료와 인력이 부족했을 뿐만 아니라 정부는 국토 계획을 장기적인 토목 공사 계획과 비슷한 의미로 이해했다. 그러나 제1차 경제개발5개년계획과 함께 전국에서 동시다발적으로 각종 건설 공사가 진행되며 정부는 산업 시설들 사이의 질서가 필요함을 인식했고 1962년, 건설부에 종합적인 국토 계획 수립을 지시했다. 한국에 국토 계획 관련 전문가가 거의 없었던 상황에서 건설부는 우선 해외의 공간 계획 이론들을 습득하고자 했다. 건설부는 당시 미국과 일본에서 유행하고 있었던 최신 입지 경제학 이론인 지역 과학 이론을 받아들였고 그 결과를 『국토계획논총집』을 통해 회람했다. 특히 건설부는 지역 과학 이론 중 계량적 방법론의 정수인 지역연관분석법에 관심을 두었다. 1968년부터 건설부는 이론 습득에서 벗어나 실무적 준비를 시작하며 지역연관분석법을 한국에 적용하기 위해 노력했다. 그러나 지역연관분석법을 적용하기 위해서는 방대한 양의 자료들이 필요했고 건설부는 본격적인 수립의 단계에서 각종 문제에 맞닥뜨렸다. 건설부는 지역연관분석법을 있는 그대로 적용할 수 없게 된 상황에서 독특한 계산 방식을 고안해 냈다. 이는 지역연관분석을 통해 지역별 계획의 목표를 도출하는 방법과는 확연히 다르면서도 원론적으로는 지역 과학 이론의 핵심인 시스템적 사고를 좇아가는 특징을 가졌다. 이러한 변용의 과정을 거쳐 작성된 국토종합개발계획의 1차 시안에는 수도권과 부산권, 대구권의 공업화를 강화하는 내용이 포함되었다. 국토종합개발계획의 1차 시안이 행정적?정치적 조정을 추가로 거치는 과정에서는 엄밀하지 않거나 정치적으로 불리할 수 있는 수치와 표현들이 가려졌고 그 결과 정합적으로 보이는 최종 계획안이 완성되었다. 제1차 국토종합개발계획의 최종안은 지역 사이의 균형적 발전을 위해 수립된 것처럼 보였다. 그러나 제1차 국토종합개발계획의 궁극적 목표는 지역별 산업의 균등한 배분에 있지 않았다. 제1차 국토종합개발계획은 전국을 여덟 권역으로 구분하고 각각 권역에 임무를 배분하여 대한민국이라는 하나의 경제 체제를 운영하기 위해 수립되었다. 정부는 이 계획이 지역 과학 이론이라는 합리성에 근거하고 있기에 타당하다는 점을 강조했지만 국제연합개발계획이 제시한 한국의 국토 계획은 건설부의 국토 계획이 유일한 길이 아니었음을 보여준다. 이상을 통해 이 연구는 성공적인 발전국가의 요소로 여겨져 온 관료적 합리성이 주어진 것이 아니라 관료들이 지식을 습득하고 전유하는 과정을 거치며 구성된 산물임을 보인다. 국가 계획에 정당성을 제공하는 관료적 합리성은 그 자체로 가변적이며 행정적?정치적 맥락과 상호작용하는 분석의 대상으로 여겨질 필요가 있다. 관료적 합리성에 대한 비판적 검토와 더불어 이 논문은 지식의 이전과 지역적 맥락에서의 변용이라는 주제의 과학기술사 연구와 제1차 국토종합개발계획에 대한 역사적 이해에 기여할 수 있다.