데이터 경제 활성화를 위한 개인정보보호법 개정 과정 연구

Abstract

The purpose of this study is to discover the policy implications by interpreting the legislative process utilizing 'Kingdon's Multiple Stream Framework(MSF)' to the amendment of the Privacy Act (hereinafter referred to as the "Privacy Act"), which passed the plenary session of the National Assembly on January 8, 2020. The Privacy Act was first enacted in 2011 and amended in 2020, nine years after it was first enacted, unifying laws related to scattered personal information In particular, unlike the previous National Assembly's slow progress in revising the Privacy Act, Moon Jae-in government took initiative to the amendment of the Privacy Act and it was revised 12 months after it was proposed to the National Assembly. The reasons why the Privacy Act passed in a relatively short period of time compared to past attempts is due to Moon-Jae-in governments political environment(ruling party was ralatively huge and the opposition party was small) and the President (Blue House)/ Administrations leading role in revising the Private Act. This phenomenon is applied to 'Kindons Multiple Stream Framework'. As a result, The amendment to the Privacy Act had all three trends in 'Kingdon's Multiple Stream Framework' in the legislative process, and based on this, it was confirmed that the window for the passage of the bill was opening through the initiative of the policy leader.

As Policy Window, so called 4+1 consultative body is chosen formed in December 2019 as a political structure of the National Assembly. The formation of this consultative body was a decisive motive for the quick legislative processThe application of Kingdon's Multiple Stream Framework model to the Privacy Act allows scattered political and social events (hackathon meetings, fast-track events, 4+1 consultative body, and the Ministry of Public Interior and Sefety's participation in the revision process) to pass the plenary session of National Assembly. Of course, the events did not just happen for the purpose of passing the bill, but the government's policy objective of boosting the data industry was largely due to the policy-driven efforts that allowed the bill to naturally link the Policy Stream and Policy Window. Therefore, this study is an example of how effective Policy makers could do its roles when they are equipped with the role of Kingdon's Policy Entrepreneur in their respective tasks: (1) status, (2) persistence, (3) network and expertise.

In addition, comparisons with domestic studies using the Multiple Stream Framwork model showed significant differences in Policy Entrepreneurs settings. According to Jang Hyun-joo (2017) of 100 policy cases of policy changes in central and local governments, In terms of policy innovation and policy succession types, which have a relatively large range of policy changes and high difficulty, the legislature has emerged the most as Policy Entrepreneur. However, in terms of policy completion and policy maintenance, the government and the president, or the heads of local governments appeared the most as Policy Entrepreneur. In this study, the Privacy Act was a law with a large change in policy called the 3 Data Privacy laws that will introduce the new fourth industry, but the governemnt and the preisident was found to be the Policy Entrepreneur, contrary to the conclusion of Jang Hyun-joo (2017). The reason for this is that the bill was made by the government, but it was proposed as legislation by lawmakers, not as legislation submitted by the government, to pass the bill quickly. Therefore, this study can be seen as an example that the conclusion of policy leadership could be the opposite of that of Jang Hyun-joo (2017) because much of the political conflict between the president and Congress can be alleviated (Jeong Ha-yong, 2017) if there is implicit agreement between the executive and legislative branches.

keywords : Revised the Privacy Act, Ministry of Public Interior and Sefety, Personal Information Protection Commission, Policy Entrepreneur, Policy Window, 3 Data Pricacy Laws, Multiple Stream Framework, Kingdon Student Number : 2019-21474

본 연구의 목적은 2020년 1월 8일에 국회 본회의를 통과한 「개인정보보호법)」(이하 개인정보보호법) 개정(안)의 입법과정을 Kingdon의 다중흐름모형(Multiple Streams Framework, MSF)을 중심으로 해석하여 정책적 함의(含意)를 발견하고자 함에 있다. 개인정보보호법은 2011년 처음 제정된 이후 9년 만인 2020년 개정됨으로써 산재된 개인정보와 관련된 법률을 일원화(一元化)되었다. 특히 국회에서 개정이 지지부진했던 지난 개인정보보호법 개정 발의안과 달리, 문재인 정부에서 주도적으로 이끌어 개인정보보호법은 국회에 발의한지 1년 2개월 만에 본회의를 통과하여 개정이 되었다. 과거 개인정보보호법 개정 시도와 비교하였을 때 상대적으로 빠른 시간 내에 통과한 이유로는 문재인 정부 시기 여대야소라는 정치적 환경과 대통령(청와대) 및 행정부의 주도적 역할이 컸다고 볼 수 있는데, 이러한 현상을 Kingdon의 다중흐름모형에 적용하였다. 적용 결과, 개인정보보호법 개정안은 입법과정에 있어 Kingdon의 다중흐름모형에 등장하는 세 가지 흐름을 모두 가지고 있었고, 이를 토대로 정책 선도가의 주도적 발의를 통해 법안 통과라는 정책의 창이 열리고 있음을 확인할 수 있었다. 정책문제의 흐름으로는 21세기 4차 산업 발전과 2016년부터 유럽 IT 시장 진출을 위한 EU GDPR(유럽연합 개인정보보호법) 규정을 준주하기 위해 국내 개인정보보호법 개정의 필요성 인식을 하였다. 이를 위해 행정부와 입법부는 2018년 각각 문재인 정부 데이터 산업 활성화 정책과 20대 국회 데이터 3법 발의를 하며 정책대안의 흐름이 나타나게 된다. 이후 정치의 흐름으로서 2019년 4월 25일부터 5일간 발생한 패스트트랙 4법 국회 대치 사건으로 인해 2019년 12월 여야 4+1 협의체라는 정책의 창이 열리게 된다. 이 사건으로 인해 정책선도가인 문재인 대통령 및 행정안전부, 개인정보보호위원회는 적극적으로 정책을 추진할 수 있는 기반 속에서 개인정보보호법의 본회의 통과가 성공적으로 이루어지는 정책이 산출되게 된다. 특히 본 연구는 개인정보보호법 개정 과정에서 정책 선도가의 역할을 중점적으로 서술하고 있는데, 이는 기존의 다중흐름모형과는 차별화된 부분을 지니고 있다. 복수의 정책 선도가들이 나타나지만 그 중에서도 권위, 지속성, 협상기술(전문성)의 수준에 따라 차등적인 주도성을 보인다는 것이다. 본 연구에서 정책 선도가는 세 행위자로 나뉘며 그 속에서 Kingdon(2011)의 다중흐름모형에 언급한 정책선도가의 기준, (1) 지위, (2) 지속성(토론 등 시간과 노력을 꾸준히 들일 수 있는 역량), (3) (정책을 실현시킬 수 있는)네트워크와 전문성을 기준으로 1순위부터 3순위까지 선정하였다. 동시에 이 순위가 결정되면서 그 역할에도 뚜렷한 차이를 보였는데, 1순위부터 차례로 지휘자, 수행자, 수혜자로서 정책선도가 안에서도 그 역할이 구분되는 것을 확인할 수 있었다. 정책의 창으로는 국회 정국(政局) 구조로서 2019년 12월에 결성된 여야 4+1 협의체를 설정하였다. 이 협의체 결성으로 인해 입법과정이 매우 신속하게 진행되는 결정적인 계기가 되었다고 볼 수 있다. Kingdon의 다중흐름모형을 개인정보보호법 개정 과정에 적용시킨 결과 미시적으로 보면 산재된 정치적, 사회적 사건들(해커톤 회의, 패스트트랙 사건, 4+1 협의체, 행정안전부의 본 법안 개정과정 참여 등)이 일련의 정치적 목적과 방향성을 가지고 개인정보보호법 개정안 본회의 통과를 가능하게 했다고 볼 수 있다. 물론 단순히 본 법안 통과만을 목적으로 사건들이 발생한 것은 아니지만, 데이터 산업 활성화라는 정부 정책 목표 속에서 본 법안이 통과될 수 있는 흐름과 창이 자연스럽게 연결이 가능하게 만들었던 정책 선도가의 노력이 컸다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구는 정책 결정자 및 수행자는 각자의 업무에서 Kingdon이 말하는 정책 선도가의 역할인 (1) 지위, (2) 지속성, (3) 네트워크와 전문성을 갖추었을 때 효과적인 정책 입안이 가능함을 다시 한 번 보여주는 사례라고 할 수 있다. 또한, 다중흐름모형을 적용한 국내 연구들과의 비교를 해보았을 때 정책선도가의 설정에서 유의미한 차이가 나타났는데, 장현주(2017)에 의하면 75개 논문에서 다룬 100개의 정책 사례 분석 결과, 중앙정부와 지방정부에서의 정책변동 중 비교적 정책변동의 폭이 크고 난이도가 높은 정책혁신과 정책승계 유형에서는 입법부가 정책선도가로 가장 많이 등장한 반면, 정책종결과 정책유지 유형에서는 정부와 대통령, 또는 지방자치 단체장이 정책선도가로 가장 많이 나타났다고 보았다. 그러나 앞서 언급한 장현주(2017)의 결론과 달리, 본 연구의 개인정보보호법 개정과정은 새로운 4차 산업을 도입시킬 데이터 3법이라는 정책 변동성이 큰 법안이라고 볼 수 있으나 정책 선도가는 정부와 대통령이 정책선도가로 나타났다. 그 원인으로는 본 법안이 정부에서 만들어졌으나 빠른 법안 통과를 위해 정부제출 입법이 아닌 의원발의 입법(청부입법)으로 상정되었다는 점이 크다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구는 행정부와 입법부 서로간 정책 영역에 대한 암묵적 합의가 존재하는 경우, 대통령과 의회 간의 정치적 갈등이 상당부분 완화될 수 있기 때문에(정하용, 2017), 정책 선도가에 대한 결론이 장현주(2017)와 반대의 결과가 나타날 수 있다는 것을 보여준 사례라고 볼 수 있다.