주민자치 활성화 방안에 관한 연구

Abstract

한국 대의제 입법은 입법기관 구성의 정당성 측면에서는 정당대표성이 매우 협소하고 왜곡되어 있다는 점이, 입법과정의 정당성 측면에서는 입법권이 의회에 독점되어 있으며 이에 대한 국민적 견제장치가 사실상 없다는 점이 가장 큰 문제다. 그 해결을 위해서는 입법권을 대의기관과 주권자가 나누어 가져야 하며, 주권의 본질적 권한인 입법권은 반드시 그 최종적 결정권이 주권자에게 유보되어 있어야 한다. 즉, 직접민주주의제도로써 대의제 입법을 보완해야 한다. 지방자치와 주민자치는 치자와 피치자의 동일성 추구라는 민주주의의 이상 실현에 매우 근접한 개념이다. 또한 지방자치와 주민자치의 진전은 그만큼 국가 차원의 민주주의 역시 질적으로 전환시키는 계기와 원동력이 될 수 있다고 본다. 따라서 주민직접참여의 현실을 분석하고 제도의 법적 확립을 통해 그 발전을 도모하는 것은 곧 헌법적 과제를 해결해 나가는 것이기도 하다. 그간 자치행정에 관한 법률의 제·개정 과정을 보면 이러한 문제들을 인식하고 이를 개선하기 위해 일정 부분 노력하였다고 볼 수 있다. 그러나 1999년에 제정된 기존의 조례제정·개폐청구제도의 경우, 20년 간 그 활용실적이 매우 저조하였으며, 가장 큰 문제는 주민은 단지 조례안을 제안만 할 수 있을 뿐이라는 점이었다. 이에 대해 ｢주민조례발안에 관한 법률｣ 등 최근 제·개정된 관련 법률들은 주민참여에 장애가 되는 여러 요소를 개선하고자 시도하였다. 특히 2021년 ｢주민조례발안에 관한 법률｣이 별도의 법률로 제정·시행된 것은 그 자체로 큰 성과이다. 또한, 청구요건을 완화한 점, 주민조례안에 대한 지방의회 의결기한을 강제하고 임기만료로 인한 폐기를 방지한 점, 청구의 상대방을 지방자치단체장에서 지방의회로 변경한 점, 전자서명의 요청을 가능하게 했다는 점, 그리고 이 법의 근거법률인 지방자치법에서 청구주체를 주민으로 명시한 점 등은 유의미한 진전이다. 그러나 ｢주민조례발안에 관한 법률｣이라는 명칭에도 불구하고, 여전히 주민은 의회에 입법에 대한 청구를 하는 것에 그칠 뿐 최종결정권을 갖지 못하는 점과, 청구 제외대상이 기존과 동일하게 광범위하다는 점은 근본적인 한계이다. 일부개정된 주민투표법의 경우도, 투표 대상을 확대한 점, 투표 확정요건을 완화하고 개표요건을 폐지한 점, 전자서명에 의한 주민투표청구와 전자투·개표를 도입한 점, 투표일을 특정 수요일로 명확히 한 점, 투표실시구역의 설정 범위를 유연화한 점 등은 긍정적으로 평가할 부분이다. 그러나 역시 청구대상이 확대되지 않은 점과, 지방자치단체장·지방의회에 의한 주민투표가 폐지·축소되지 않은 점은 한계이다. 이미 마련된 주민조례발안제도의 한계를 개선하기 위해 학계와 입법 담당자 그리고 각종 단체들이 제안한 방안들을 법리적으로 검토한 결과와 본고의 연구를 바탕으로, 주민참여를 활성화하기 위해 본고가 제안하는 주민조례발안제도의 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 주민조례발안과 주민투표를 결부시켜 주민들에게 최종결정권을 부여하여야 한다. 즉, 주민발의안에 대해 의회가 부결 또는 대안을 의결할 경우 청구인인 대표자가 발의안을 철회하지 않는 한 자동으로 주민투표에 회부되는 방식으로 발전시켜야 한다. 또한 ｢주민조례발안에 관한 법률｣과 주민투표법을 통합하여 주민발안과 주민투표에 관한 법률을 제정해야 한다. 둘째, 청구 금지대상을 최소화하고 청구대상을 확대해야 한다. 조세, 예산 등 중요한 것일수록 국민이 통제할 수 있어야 하며, 무엇이 중요한 것인지의 판단 또한 국민에게 맡겨야 한다. 나아가 장기적으로는, 현재 조례만을 대상으로 하는 주민발안제도를 지방자치단체의 사무에 관한 일반적 주민발안제도로 확대 개편해야 한다. 셋째, 국선대리인 제도 도입을 통한 입법 지원 및 비용 공공 지원이 필요하다. 헌법재판소법상의 국선대리인 제도를 주민조례발안에도 원용할 필요가 있다. 또한 선거를 치르는 정당들처럼, 발안하는 시민들도 서명 운동 비용을 공적으로 지원받을 권리를 가져야 한다. 관련 요건을 충족하는 경우에는 지방의회에 대한 입법지원에 준하여 주민에게도 필요한 재정적, 기술적 지원을 하는 것이 필요하다. 넷째, 지방자치단체별 차별화와 기초자치단체 주민의 권한 강화가 필요하다. 주민조례발안 절차를 각 지방자치단체별 조례를 통해 자율적으로 정하게 해야 한다. 기초자치단체의 경우 주민발안과 주민투표의 결부나 청구대상 확대 등을 먼저 시행하고, 주민투표에서의 최소투표율 폐지를 실험해 보는 등, 제도 설계부터 주민자치를 실현하고자 하는 의지가 더 강하게 반영되어야 한다. 본고는 이상의 구체적인 제도 제안과 함께, 이러한 직접민주주의제도를 설계함에 있어 국민의사를 최대한 반영하여 국가의사를 결정한다는 참여의 문제와, 최선의 공익과 국가의사를 실현하기 위한 공론절차를 사전에 마련하는 숙의의 문제가 동시에 고려되어야 한다는 점을 강조하고자 한다. 즉 정당성과 책임성의 요소를 함께 중시하는 균형 잡힌 시각이 필요하다는 것이다. 지방자치 차원에서는, 주민직접참여제도의 도입·확대를 통해 민주주의의 정당성을 높임과 동시에, 숙의의 과정을 세밀하게 설계함으로써 예상되는 위험성 또한 사전에 차단하는 것이다. 이를 위해서는 공론조사 활용 등 기존 심의민주주의에서 제시된 방식들부터 우선적으로 적극 활용할 필요가 있다. 또한 숙의 과정을 제공하고 결과에 대한 책임을 질 수 있는 주체의 문제도 고려해야 한다. 이에 본고가 중요하게 제안하는 것은 주민참여입법의 실질적 주체가 될 지역정당의 확립이다. 지역정당 확립에 따른 기대효과로는 원래 목적인 주민조례발안제도 활성화 외에도, 정당체계 개편의 계기 제공, 기초의원 정당공천의 딜레마 해결 등을 들 수 있다. 먼저, 주민조례발안제도 활성화와 관련해서는, 지역 주민들이 지역정당을 통해 청구인 서명에 필요한 조직과 자원을 마련하고, 여론형성을 위한 공론의 장에 보다 적극적이고 효율적으로 참여할 수 있다. 역으로, 주민직접참여제도는 지역정당의 주효한 활동전략이 될 수 있으며, 이를 통해 지역정당에 대해 지역 주민들이 느끼는 효능감은 상승할 수 있다. 지역정당은 숙의의 과정을 제공함으로써 직접민주주의의 폐단으로 거론되는, 숙의 부족의 문제를 해결하는 데도 기여할 수 있다. 또한 지역정당 설립을 통해 개방적 정당체계로 전환됨으로써 한국 정당정치의 고질적 문제인 지역주의에 기반을 두고 양당으로 고착화된 정당체계와, 그에 종속된 지역정치문화의 극복을 기대할 수 있다. 기초의원에 대한 정당공천이 이루어지더라도 지역정당이 허용된다면, 유권자들에게 후보자에 대해 판단할 수 있는 정보를 제공하면서도 지역정치의 중앙정치에 대한 종속은 줄일 수 있다. 따라서 지역정당은 정당공천 배제에 따른 기초의원 후보자의 정치적 표현의 자유 침해나 평등의 원칙 위반 소지 없이, 지역실정에 맞는 지방자치 실현에 기여할 수 있는 유용한 대안이다. 이를 위해서는 정당법상 정당설립조항이 개정되어야 한다. 법 제3조의 중앙당 소재지를 수도로 강제하는 규정을 폐지하고, 정당법상 정당 자체를 전국정당과 지역정당으로 이원화해야 하며, 지역정당 설립의 근거 단위는 기초자치단체 혹은 그보다 하위 단위가 되어야 한다. 장기적으로는 지역정당들이 연합하여 전국단위 선거도 출마할 수 있도록 하되, 처음에는 지방선거에만 출마할 수 있게끔 하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 나아가 현재의 전국정당 정당설립요건 역시 완화해야 한다. 주민조례발안제도 활성화는 주민들에게 온전한 권한, 즉 발안대상에 대한 결정권 및 최종적인 가부결정권을 부여함으로써 가능하다. 이를 위해서는 실현 단위 차원에서는 광역자치단위보다는 기초자치단위에, 실현 주체의 차원에서는 지역정당에 보다 더 초점을 맞출 필요가 있다. 이와 같은 시도들은 그 자체로 헌법상의 국민주권주의의 실질적 구현과정이라 할 수 있다.

There are two major problems with legitimacy of representative legislation in Korea. One is that party representation in the composition of the legislative body is very narrow and distorted. Another is that the legislative power is monopolized by the assembly during the legislative process, and there is virtually no national check-in system. To solve these problems, representative legislation as a direct democracy system needs to be improved. That is, legislative power should be shared between the representative body and the sovereign, and the final decision-making for the legislative power, which is the essential power of sovereignty, should be reserved to the sovereign. The theme of this article is to analyze the reality of direct resident participation and to promote its development through legal establishment of the system, targeting the 2021 Resident Ordinance Initiative Act. Local autonomy and resident autonomy are concepts very close to the realization of the ideal of democracy, which is the identity of the governor and the governed. The progress of the two autonomies can serve as an opportunity and driving force to qualitatively transform democracy at the national level. Accordingly, this study can be said to solve the constitutional problems. Looking at the process of enacting and revising the law on self-governing administration thus far, these problems have been recognized and some efforts have been made to improve them. However, there is still insufficiency. The existing resident ordinance claim system, which was enacted in 1999, has been underutilized over the past 20 years. The fact that the Resident Ordinance Initiative Act in 2021 was enacted and implemented as a separate law is a great achievement in itself. The result of this Act was that it relaxed the claim requirements, enforced the local council's resolution on the resident ordinance act and prevented it from being discarded due to the expiration of the term of office, changed the other party of the claim from the head of the local autonomous government to the local council, and enabled a request for electronic signature. Moreover, another achievement is the fact that the subject of claim is specified as resident in the Local Autonomy Act, which is the underlying law. However, the limitations are also clear. Residents still have no final decision-making power, but only petition the assembly for legislation. Subjects excluded from the claim are broad as before. Expanding the voting target through partial amendments to the referendum law(Residents' Voting Act) and flexibilizing various restrictions are positive. However, the fact that the scope of claim subject has not been expanded and that referendums by local autonomous government heads and local councils have not been abolished or reduced is a limitation. The plans for improvement of the resident ordinance initiative system presented in this article are as follows. First, the final decision-making power should be given to the residents by linking the resident ordinance initiative and referendum. This will be possible by integrating the two laws and enacting the law on initiatives and referendums. Second, the subject prohibited of claim should be minimized and the subject of claim should be expanded. Third, legislative support and public support for costs are needed through the introduction of the system for the appointment of a public representative. Fourth, differentiation by local autonomous government and strengthening of the authority of local residents of local autonomous entity are needed. This article emphasizes the need for a balanced perspective that emphasizes both legitimacy and accountability when designing a direct democracy system, along with the detailed system proposals above. For this, there is a need to actively utilize the methods suggested in the existing deliberative democracy, such as the use of public opinion surveys. In addition, consideration should be given to the issue of who may be responsible for providing a deliberative process and for the outcome. Recognizing this importance, this article argues for the establishment of a local political party that will be the real subject of legislation for resident direct participation. This can be expected to revitalize the resident ordinance initiative system, provide an opportunity to reorganize the party system, and solve the dilemma of party nomination for municipal council. First, local residents can participate more actively and efficiently in the arena of public opinion to form public opinion through local political parties. In particular, if local political parties use the direct resident participation system as an effective strategy, this can increase the sense of efficacy felt by local residents toward local political parties. Second, by transforming into an open party system through the establishment of a local party, the party system that has been fixed as a two-party system based on regionalism, which is a chronic problem in Korean party politics, and local political culture subordinated to it can be overcome. Third, if nomination by local political parties for municipal councils are allowed, the issue of local politics as being subordinated to central politics, which is an evil that has been a problem so far, can be reduced. At the same time, voters are provided with information to determine candidates. To this end, the provisions on establishment of a political party in the Political Party Act should be amended. The current party establishment requirements, such as the repeal of Article 3 of the Act forcing the seat of the central party to be the capital, should be eased and a method of protecting the new party should be examined. It should be kept in mind that such vitalization of the resident ordinance initiative system would be possible by giving the residents the right to decide the subject of the initiative and the final decision-making power. Furthermore, when various measures are attempted with the focus on the local autonomous government rather than the regional autonomous unit and on the local party rather than the central party, the effect will be more substantial. This process would be the actual realization of the constitutional national sovereignty.