프랑스 행정법상 제재처분에 관한 연구

Abstract

Bien que le champ dapplication de la loi général sur ladministration publique(행정기본법) en Corée soit beaucoup plus restreint que celui de France, elle définit désormais, depuis 2021, les sanctions administratives en Corée. Daprès larticle L.2-5 de la loi général sur ladministration publique, une sanction administrative désigne une disposition qui impose des obligations à une partie ou restreint ses droits ou ses intérêts en raison d'une violation des obligations ou d'un manquement aux obligations prescrites par les lois ou les règlements. Cette thèse a lobjectif de chercher un régime de sanctions administratives en droit coréen et de trouver des solutions proposables à légard du système juridique actuel de la Corée sinspirant les sanctions administratives françaises. Comme la Corée, la France reconnaît les sanctions administratives comme un moyen d'assurer l'efficacité de l'administration. Une sanction administrative est une décision administrative émanant d'une autorité administrative qui vise à réprimer un comportement fautif en droit français. Avec le développement des autorités administratives indépendantes en autres dans le domaine de la régulation sectorielle, le champ dapplication s'élargit et le nombre de sanctions augmente de façon progressive à partir des années 1980. Sagissant de lexécution même des décisions administratives, nous pouvons nous demander si ladministration pouvait se servir dun pouvoir répressif. Le Conseil constitutionnel a donné le feu vert à ladministration dexercer un pouvoir répressif. Les sanctions administratives seffectuent sous le contrôle du juge administratif. Il sassure du respect des exigences constitutionnelles et conventionnelles qui simposent à cette forme de répression. Il a donc contribué à établir le régime juridique de la sanction administrative. Les arrêts de la Cour européenne des droits de lhomme ainsi que la jurisprudence du Conseil constitutionnel ont également soutenu le juge administratif dans la construction du régime juridique de la sanction administrative. Afin de résoudre les problèmes juridiques liés aux sanctions administratives, les principes et les règles applicables aux sanctions administratives ont été confirmés : respect des droits de la défense, publicité de la procédure, exigence de motivation et principe dimpartialité, principe de légalité des délits et des peines, principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce, principes de responsabilité personnalité des peines et règle non bis in idem. Un autre moyen qui a contribué au développement des sanctions administratives en droit français est la garantie des droits de la défense. Le contrôle juridictionnel des sanctions administratives s'est progressivement renforcé. Le juge administratif exerce, avec lappui de lamélioration de procédures d'urgence et des pouvoirs dun juge de plein contentieux, un contrôle poussé sur les décisions de sanction. La France a dabord élaboré les principes et les règles applicables aux sanctions administratives pour le contrôle juridictionnel plus approfondi et, par la suite, un système autonome de répression. Cette étude sur les systèmes de sanctions administratives françaises pourrait permettre à la Corée détablir son propre système et de garantir des droits des administrés.

제재처분은 법령 등에 따를 의무를 위반하거나 이를 이행하지 아니하였음을 이유로, 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다(｢행정기본법｣ 제2조 제5호). 제재처분은 ｢행정기본법｣ 입법 전부터 행정의 실효성 확보수단으로 분류되며, 상대방에 대한 처벌 의도와 처벌 행위, 즉 벌(罰)이라는 개념 징표로 구성되는 광의의 행정벌로 인정되었다. 광의의 행정벌(罰)은 처벌적 성격과 동시에 행정행위의 성격에서 비롯된 공정력과 자기집행적 성격이 합쳐져 형벌에 준하거나 그 이상의 효과도 가져올 수 있다는 문제로 인하여 법치주의적 안전장치를 확보하는 것의 중요성이 강조되었다. 우리나라와 같이 프랑스는 행정제재(la sanction administrative)를 행정이 법령 및 의무를 위반한 데 대한 처벌권한의 행사라고 정의하고, 행정의 처벌권 행사에서 비롯된 문제를 극복하여 행정제재의 체계를 정립하였다. 프랑스에서 행정법상 제재처분인 행정제재의 부과 요건과 한계, 절차, 불복 체계의 형성을 살펴봄으로써, 우리나라 제재처분의 법적 안전장치 확보와 제재처분 고유의 체계 형성을 위한 시사점을 얻는 것이 본 연구의 목적이다. 행정제재는 프랑스 혁명 이후 처벌 권한을 행정에 유보한 것에서 시작하여, 당시 공역무를 수행하는 자를 신속하게 처벌하는 징계권 연장으로 기능하였고, 1980년대 이후 독립행정청의 규제 영역에서 비약적으로 발전하였다. 현재 행정제재의 정의는 행정청이 주체가 되어 제재 상대방의 행정법령 위반 및 의무 위반에 대하여 처벌 목적으로 부과하는 일방적 결정으로 확립되었다. 행정제재는 처벌 목적이라는 개념을 중심으로 프랑스 국내법상으로는 형벌과 함께 처벌(la punition), 유럽공동체법에서는 유럽인권협약 제6조 제1항의 형사영역(la matière penale)에 포섭되었고, 프랑스에서 이들을 규율하는 처벌의 법 원칙이 형성되었다. 행정제재의 부과 요건과 한계에 대하여 쟁점이 되는 주관적 요소, 비례원칙, 일사부재리, 행정제재의 경합 문제의 내용 및 법리와 관련하여, 최근 프랑스에서 행정제재의 성립 요건으로 주관적 요소를 요구하는 입법과 판례가 형성되고 있다. 그리고 행정제재에 대한 입법 및 처분을 정하는 단계에서부터 일반적으로 비례원칙이 적용되고, 행정제재가 누적하여 부과되는 경우에도 비례원칙에 따라 제재 전체 총량이 하나의 제재의 최대 상한을 초과해서는 안된다는 법리가 정립되었다. 다음으로, 동일한 사건에 형벌과 행정제재가 병과되는 사안에 대하여 헌법재판소는 같은 목적과 내용에 대하여 형벌과 행정제재를 병과하는 규정을 위헌으로 결정한다. 프랑스에서 행정제재의 경합 문제는 복수의 위반행위에 대한 실체적 경합의 문제에서 흡수주의를 적용하는 문제로 최근 헌법재판소 결정에서 행정제재에 형법상 경합범 규정이 적용될 여지를 갖는 판시를 확인할 수 있다. 행정제재의 부과 절차에 관하여, ｢시민과 행정의 관계에 관한 법전｣에 방어권 법리를 반영하여 사전통지, 대심절차 보장이 규정되었고, 이유제시, 구체적인 제재 사유와 관련 기록의 공개 규정이 도입되었다. 프랑스에서 신뢰보호 원칙의 존속보호는 거의 인정되지 않지만, 행정제재에 대해 소멸시효를 인정하는 개별 법령을 입법하고 규정이 없는 경우 형사법의 공소시효 및 중단ㆍ정지 규정을 준용한다. 행정제재의 불복 수단으로 임시구제 절차는 2000. 6. 30.자 법률로 체계화되어, 집행정지 가처분과 자유보호 가처분을 두고 제재 상대방의 잠정적인 권리구제를 도모한다. 본안소송에서 제재처분의 불복에 적합한 객관적 완전심판소송 유형이 도입되며, 행정재판소는 판결 시의 행정청과 제재 상대방의 상황을 고려하고, 제재처분을 변경할 수 있는 권한을 행사할 수 있게 되었다. 행정재판소는 본안에서 증명책임 및 증거법칙을 적용할 때 제재 상대방이 행정소송으로 불복함으로 인한 불이익이 없도록 증명책임과 증거법칙을 조정하고, 제소기간이 지난 시정명령의 위법성이 그 이후 해당 시정명령의 불이행을 이유로 한 제재처분에서 문제된 사안에서, 위법성 항변을 인정하는 취지의 판시를 하여 제재 상대방을 절차적 위법으로부터 보호하는 역할을 한다. 행정제재와 형벌을 병과하는 제재규정에서 발생하는 행정행위의 위법성이 형벌에 미치는 영향 그리고 형사재판과 행정소송의 결정의 상호 구속력에 관한 문제에 대해서 형사재판소에 행정행위의 위법성을 판단할 권한을 규정하고, 특정한 조건 하에서 형사재판소의 사실관계 및 법적 판단에 구속력을 인정하는 법리가 형성되었다. 프랑스 행정법상 제재처분의 문제 극복 방향을 연구하여, 최근 우리나라의 판례에서 문제되는 쟁점과 비교한 결과는 다음과 같다. 먼저, 우리나라 판례가 제재처분에 대하여 주관적 요소를 행정의 재량하자 여부로 평가하는 기존의 법리를 유지하더라도 처분 상대방의 증명책임을 감경하고, 점차 제재처분의 성립요건으로 주관적 요소가 반영되도록 하는 것이 바람직하다. 그리고 일사부재리에 관하여 처벌의 상대방의 관점에서 이중위험이 되는지 여부를 전체적으로 살펴, 행정소송에서 위법성 심사를 할 수 있어야 한다. 나아가 경합의 문제에 대하여 무제한적인 제재의 누적을 허용하는 것은 자기책임원칙과 처벌의 필요성 원칙에도 반하는 것이므로 흡수주의의 적용을 모색해야 한다. 마지막으로 임시구제와 불복소송은 제재 상대방에게 충분한 방어 기회를 보장하고, 분쟁의 반복이 불필요한 사안에 대한 처분의 변경판결 권한을 인정하는 등 행정소송에서 행정제재에 대한 종국적인 분쟁 해결이 가능하도록 해야 할 것이다. 프랑스 행정법상 제재처분은 형벌보다 부과하기 어렵다고 평가받을 정도로 행정제재의 부과절차를 강화하고, 입법과 판례로서 제재처분의 문제를 극복하여 고유한 실체ㆍ절차법적 법리를 형성하고 있다. 그리고 제재 상대방에게 실효적인 권리구제 수단을 형성하며, 제재 상대방에게 미치는 효과를 전체 처벌의 범위에서 고려하여 적법성을 통제하며 행정제재 고유의 법체계를 형성했다. 프랑스에서 행정제재에 적용되는 처벌의 일반원칙, 법체계를 고찰하는 것은 우리나라 제재처분에 대한 체계를 형성하는 데 상당한 시사점을 줄 수 있을 것이다.