국회의원 복합선거구 소속 기초자치단체의 인구가 특별교부세 배분에 미치는 영향

Abstract

This study examines the effect of the population of primary local governments in complex National Assembly election districts--electoral district formed by merging two or more primary local governments-- on the distribution of Special Grants. This study empirically examines whether National Assembly members equally represent the interests of the primary local governments in the same complex electoral districts, and derive implications related to the debate on 'population representation versus regional representation' principle in regards to electoral redistricting. With each National Assembly election, a recurring debate arises over which value--population representation or regional representation--should be prioritized when redistricting electoral districts. Moreover, regional representation is realistically understood as 'non-Metropolitan area representation' or 'rural area representation' in contrast to the representation of the densely populated Metropolitan area. Such discussions assume that the interests within a specific electoral district are homogeneous when compared to other districts, and as representatives of the region, members of the National Assembly are expected to equally represent the interests of the areas within their constituency. However, given the existence of the small-regionalism concept, such assumptions can be questioned. This study provides an answer to this question by analyzing the distribution patterns of Special Grants, focusing specifically on complex electoral districts. So far, previous studies related to budget allocation has mainly focused on inter-electoral district or inter-local government allocations. In other words, the primary interest has been in identifying which electoral district or local government received more budget allocation due to the influence of certain factors. In studies related to Special Grants, there has been a discussion regarding the role of National Assembly members as distributors to some extent, exerting their political influence on the distribution of the Special Grants. Additionally, it has been assumed that they would maximize the chances of re-election by securing as much of Special Grants as possible. This study shifts the focus to within the electoral district and analyzes the distribution patterns of Special Grants within complex electoral districts. Even within the same complex electoral district, distinct identities are formed for each primary local government due to the influence of small-regionalism. Therefore, members of the National Assembly may have an incentive to maximize the political effect by allocating Special Grants differentially among the primary local governments. Considering that political power varies due to population differences among primary local governments, specific local governments and politicians may engage in a trade-off between political support and benefits in budget allocation. This study conducts the following analysis using a fixed-effects model, targeting primary local governments that were part of complex electoral districts between 2011 and 2021. Firstly, this study examines the effect of 'the proportion of an individual local government's population within the total population of all primary local governments that make up a constituency(IV, hereafter)' on 'the allocated amount of local issue demand per resident in the respective local government(DV, hereafter).' Secondly, this study examines whether the local National Assembly member mediate the effect of IV on DV. Specifically, it examines whether National Assembly members from primary local governments, based upon small-regionalism voting behavior, provide larger budget allocation benefits to his/her home regions in response to their support. Lastly, if budget allocation benefits are provided to large primary local governments in terms of population size, this study examines whether 'the more significant the degree of homogeneity within each primary local government that exists distinctively from other primary local governments in the constituency, the stronger the effect becomes.' It is assumed that as the 'constituency area' grows larger, and when the 'primary local government is not in a provincial government,' the degree of homogeneity within each primary local government increases. This study also examines the moderating effects of each variable. A pooled OLS (Ordinary Least Squares) model, excluding primary local government dummies, was estimated for 1,342 primary local governments that have been included in a complex electoral district at least once. Then, a fixed-effects model was estimated for the same sample groups, followed by estimating a fixed-effects model for 1,045 primary local governments that have been included in a complex electoral district with at least one change in their composing primary local governments. The significant change in the independent variable of this study, 'IV(refer to above),' ultimately occurs as a result of electoral redistricting at each General Election. As a result, by using the fixed-effects model to estimate the effects of changes in population proportion, it was possible to conduct an analysis controlling for the time-invariant heterogeneity of the primary local governments. In accordance with the 2014 decision by the Constitutional Court, which required the population deviation between electoral districts to be reduced from the previously allowed 3:1 to within 2:1, the composition of electoral districts underwent relatively significant changes. Additionally, the composition of electoral districts changes due to 'external factors,' such as proposals from an independent body called the The Redistricting Commissions, and the subsequent decisions made by the National Assembly. If the constituencies change not due to exogenous factors but according to the autonomous decisions of the concerned local governments or the district's National Assembly members, we cannot rule out the possibility that the reason for merging and dissolving constituencies could have an effect on the distribution of Special Grants. Consequently, there could be endogeneity in estimating the effect of 'population' on the distribution of Special Grants. However, the exogenous changes in constituency composition help resolve the issue of endogeneity, allowing us to estimate the effect of the changes in 'the proportion of an individual local government's population.' The result of the analysis showed that 'IV' has a statistically significant positive (+) effect on 'DV'. Even within a same constituency, the budget allocation varies among primary local governments based on population size. Moreover, the statistical significance did not change when using different analysis methods or targeting different primary local governments, confirming the robustness of the analysis results. Contrary to expectations, the presence of National Assembly member from a particular primary local government did not have a statistically significant effect on 'DV'. This indicates that there was no evidence found to support the hypothesis that local-born National Assembly members mediate the budget allocation benefits provided to primary local governments with larger populations. This finding demonstrates the likelihood that National Assembly members will engage in activities biased towards larger primary local governments, regardless of which region they originated from within the complex electoral district. Especially in local governments that fail to maintain a certain level of population, even if a member of the National Assembly is born from the region, the small population size still leaves them at a higher risk of facing disadvantages in budget allocation. Lastly, it was found that as the 'constituency area' becomes larger and when the 'primary local government is not in a primarypolitan City,' the positive(+) effect of 'IV' on 'DV' weakens. The results suggest that while politicians fundamentally aim to provide budget allocation benefits to primary local governments with larger populations, they are not completely free from the demands for balanced development within the constituency. Furthermore, these demands become stronger as the constituency area expands and as living spheres within the constituency become more divided. Moreover, since living areas and residential areas do not align, primary local governments in provincial governments can be seen to have relatively less demand for balanced regional development compared to those that are not in provincial governments. However, the moderating effects of 'electoral district area' and 'whether the primary local government belongs to a provincial government' were found to be statistically significant in only one of the two sample analyses. Therefore, since the analysis results are not robust, caution is needed when interpreting these results. So far, population has tended to be understood as an administrative demand factor affecting the budget. However, the results of this study show that when 'a specific administrative area within an electoral district has a distinct identity from other administrative areas,' the population affects the political judgment of members of the National Assembly, thereby influencing the budget allocation. That is, the current electoral district system structurally includes the possibility of small primary local governments being disadvantaged in terms of budget allocation. Moreover, when comparing cases where a specific local government 'forms an electoral district alone' and cases where 'it forms a complex electoral district by merging with other primary local governments,' it is confirmed that forming a complex electoral district results in a disadvantage in budget allocation. Being in a complex electoral district inherently creates an unfavorable situation, and within that, the political logic based on population leads to more marginalized areas. Overall, we can confirm the issues that arise when the administrative scope of the represented region becomes excessively large by combining several local governments to form a single electoral district, that is, when regional representation is weakened. Residents of baisc local governments in the complex electoral district exercise the same rights in electing representatives for the electoral district by having one vote per person in the National Assembly elections. However, in reality, it was found that members of the National Assembly do not represent their interests at an equal level. The findings of this study demonstrate that bias can occur in assembly members activities due to the influence of population proportion within the electoral district. Considering that small population regions are vulnerable to the risk of regional extinction, these findings indicate there is a concern that assembly activities may accelerate the crisis for regions with smaller populations and are at risk of extinction. This suggests that, attention and discussion need to be given to the 'regional representation within the electoral district,' in other words, the representation of primary local governments that make up complex electoral districts.

본 연구는 두 개 이상의 기초자치단체가 합쳐져 이루어진 국회의원 복합선거구에 소속된 기초자치단체의 인구가 특별교부세 배분에 미치는 영향을 분석하였다. 이를 통해 국회의원 의정 활동이 같은 복합선거구에 소속된 기초자치단체들의 이익을 동일한 수준으로 대표하도록 수행되는지를 살펴보고, 선거구 획정시 수반되는 인구대표성 대(對) 지역대표성 논쟁과 관련된 함의를 도출하였다. 매 국회의원 선거의 선거구 획정에 있어, 인구대표성과 지역대표성으로 대립되는 가치 중 어느 가치를 우선적으로 반영해야 하는지에 대한 논쟁이 되풀이된다. 그리고 지역대표성은 현실적으로는 인구가 많은 수도권의 대표성과 대비하여 비수도권 대표성 혹은 농어촌 대표성으로 이해된다. 이와 같은 논의는 특정 선거구는 다른 선거구와 대비되어 내부적으로 그 이익이 동질적이며, 국회의원은 지역의 대표자로서 선거구 내 지역들의 이익을 동일하게 대표할 것이라고 전제한다. 그러나 선거구 내 소지역주의라는 개념이 존재하는 것에서 알 수 있듯이, 이러한 전제가 적절한지에 대해서는 의문이 제기될 수 있다. 본 연구는 복합선거구 소속 기초자치단체를 대상으로 특별교부세의 분배 양상에 대해 분석함으로써, 해당 의문에 대해 나름의 대답을 제시한다. 지방자치단체에 대한 예산 배분과 관련된 기존의 연구는 주로 선거구 간(間) 연구, 혹은 지방자치단체 간(間) 연구가 주를 이루었다. 즉 어떤 선거구/지방자치단체가 어떤 요인의 영향을 받아 다른 선거구/지방자치단체보다 더 많은 예산을 배분받았는지에 대한 관심이 주를 이루었다. 특별교부세와 관련된 연구의 경우, 국회의원이 정치적 영향력을 동원하여 한 푼이라도 더 많은 특별교부세를 확보하도록 노력함으로써 재선 가능성을 극대화할 것이라고 보았다. 그리고 어떤 지방자치단체에서 지역구 국회의원이 보유한 정치적 자원의 영향을 받아 더 많은 특별교부세를 확보하는지에 관심을 가졌다. 본 연구는 관심의 초점을 선거구 내(內)로 돌려, 복합선거구 내에서의 특별교부세 배분 양상을 분석했다. 같은 복합선거구 내에서도 소지역주의 정서의 영향을 받아 기초자치단체별로 구분되는 정체성이 형성되어 있다. 그러한 상황에서, 특별교부세 배분에 영향을 미친다는 점에서 일정 부분 분배자로서의 역할을 담당하는 국회의원은 기초자치단체별로 특별교부세를 차별적으로 배분하여 그에 따른 정치적 효과를 극대화하고자 하는 유인을 가질 수 있다. 행정구역 간에도 인구수의 차이에 따른 득표력 차이가 존재한다는 점을 고려한다면, 정치적 지지 획득을 대가로 예산 배분상 혜택을 제공할 유인이 있는 집단은 특정 행정구역 그 자체일 수 있는 것이다. 이를 실증적으로 분석하기 위해 본 연구는 고정효과모형을 활용하여 2011년~2021년 사이에 복합선거구에 소속된 적이 있었던 기초자치단체를 대상으로 하여 다음의 분석을 수행하였다. 이때 특별교부세를 구성하는 항목 중에서도 그 배분 과정에서 정치성이 두드러지게 나타난다고 연구된 바가 있는 지역현안수요 항목의 배분을 분석하였다. 첫째, 선거구를 구성하는 모든 기초자치단체의 전체 인구 중에서 개별 자치단체의 인구가 차지하는 비중이 해당 자치단체의 주민 1인당 지역현안수요 배분액에 미치는 영향을 분석하였다. 둘째, 지역 출신 국회의원이 선거구를 구성하는 모든 기초자치단체의 전체 인구 중에서 개별 자치단체의 인구가 차지하는 비중이 해당 자치단체의 주민 1인당 지역현안수요 배분액에 미치는 영향을 매개하는지를 분석하였다. 구체적으로는 소지역주의 정서의 영향을 받아 인구수가 많은 기초자치단체 출신의 국회의원이 배출되고, 해당 국회의원이 자신에 대한 지지에 부응하여 출신 지역에 예산 배분상 혜택을 제공하는 메커니즘이 나타나는지를 분석하였다. 셋째, 인구 규모가 큰 기초자치단체를 대상으로 예산 배분상 혜택이 제공된다면, 그에 따른 정치적 효과를 극대화하고자 하는 유인이 있을 것이다. 이에 선거구 내에서 다른 기초자치단체와 구분되어 존재하는 각 기초자치단체별 동질성의 정도가 클수록 그 정도가 강화되는지를 분석하였다. 이를 위해 선거구 면적이 클수록, 그리고 기초자치단체가 광역시에 소속되어있지 않은 경우 기초자치단체별 동질성의 정도가 커진다고 보고, 각 변수의 조절효과를 살펴보았다. 이상의 내용을 확인하기 위하여 한 번이라도 복합선거구에 포함된 적이 있었던 1,342개의 기초자치단체를 대상으로 기초자치단체 더미를 제외한 최소자승법(POOLED OLS) 모형을 추정한 후, 같은 표본들을 대상으로 고정효과모형으로 추정하였다. 그 후 구성 기초자치단체에 변화가 한 번이라도 있었던 복합선거구에 포함된 적이 있었던 1,045개의 기초자치단체를 대상으로 고정효과모형을 활용하여 추정하였다. 본 연구의 독립변수인 선거구를 구성하는 모든 기초자치단체의 전체 인구 중에서 개별 자치단체의 인구가 차지하는 비중의 의미 있는 변화는 총선 때마다 있는 선거구 재조정의 결과 발생한다. 이에 고정효과모형을 활용하여 인구 비중의 변화에 따른 효과를 추정함으로써, 연구 대상인 기초자치단체의 시간불변의 이질성을 통제한 상태에서 분석을 수행할 수 있었다. 선거구 구성은 2014년 헌법재판소가 기존에 3:1까지 허용되던 선거구 간 인구 편차를 2:1 이하로 맞출 것을 요구한 결정에 의해 비교적 큰 폭으로 변화했다. 그 외에도 선거구획정위원회라는 독립적 기구의 제안 및 그에 따른 국회 의결이라는 외생적인 요인에 의해 변화한다. 만약 선거구가 외생적 요인이 아니라, 당사자인 자치단체 또는 해당 지역의 지역구 국회의원들의 자율적인 결정에 의해서 변화한다면 선거구를 통폐합했던 이유가 특별교부세 배분에 영향을 줄 가능성을 배제할 수 없다. 그리고 그 결과 인구가 특별교부세 배분에 미치는 영향을 추정한 결과에는 내생성이 있을 수도 있다. 그러나 선거구 구성의 외생적 변화로 인해 내생성의 문제를 어느 정도 해결한 상태에서 개별 자치단체의 인구가 차지하는 비중의 변화에 따른 결과를 추정하는 것이 가능했다. 분석 결과 선거구를 구성하는 모든 자치단체의 전체 인구 중에서 개별 자치단체의 인구가 차지하는 비중이 해당 자치단체의 주민 1인당 지역현안수요 배분액에 양(+)의 방향으로 통계적으로 유의한 영향을 미쳤다. 단일 선거구 내에서도 인구수의 영향을 받아 기초자치단체별로 차별적인 예산 배분이 이루어지는 것이다. 또한 분석 방법 및 분석의 대상이 되는 기초자치단체를 달리하더라도 통계적 유의성은 변하지 않아 분석 결과의 강건성이 확인되었다. 지역 출신 국회의원 보유 여부가 해당 자치단체의 주민 1인당 지역현안수요 배분액에 미치는 영향은 예상했던 바와는 달리 통계적으로 유의하지 않았다. 지역 출신 국회의원이 인구가 많은 기초자치단체에 제공되는 예산 배분상 혜택을 매개한다는 증거는 발견되지 않은 것이다. 이는 국회의원이 복합선거구에 소속된 기초자치단체 중 어느 지역 출신인지와 상관없이, 인구 규모가 큰 기초자치단체에 편중된 의정활동을 할 가능성이 높다는 사실을 보여준다. 특히 일정한 수준 이상의 인구를 보유하지 못한 기초자치단체에서 지역 출신 국회의원을 배출했더라도, 작은 인구 규모로 인해 여전히 예산 배분상 불이익을 당할 가능성이 높다. 분석 결과는 규모가 작은 기초자치단체는 지역 출신 국회의원에 의해 오히려 역차별을 당할 수 있음을 보여준다는 점에서 의미가 있다. 마지막으로 선거구 면적이 넓어질수록 / 기초자치단체가 광역시에 소속되어있지 않은 경우 선거구를 구성하는 모든 자치단체의 전체 인구 중에서 개별 자치단체의 인구가 차지하는 비중이 해당 자치단체의 주민 1인당 지역현안수요 배분액에 미치는 양(+)의 영향을 완화하는 것으로 나타났다. 이를 통해 정치인은 기본적으로 인구 규모가 큰 기초자치단체에 예산 배분상 혜택을 제공하려고 하지만 선거구 내 균형발전 요구로부터 완전히 자유로운 것은 아니며, 그러한 요구는 선거구의 면적이 커지면서 선거구 내부에서 생활권이 나뉠수록 강해진다는 사실을 추론할 수 있다. 또한 생활권과 거주지역이 일치하지 않는 특성상, 광역시에 속한 기초자치단체들은 그렇지 않은 자치단체들에 비해 지역 균형발전에 대한 요구가 상대적으로 작을 수 있음을 추론할 수 있다. 다만 선거구 면적 및 광역시 소속 기초자치단체 여부의 조절효과는 표본을 달리하여 분석한 두 경우 중 한 가지 경우에만 통계적으로 유의한 결과가 도출되었다. 즉 분석 결과가 강건했다고 말하기는 어렵기 때문에, 이를 감안하여 결과 해석에 주의할 필요가 있다. 그간 인구는 예산에 대한 행정수요적 요인으로 이해되는 경향이 있었다. 본 연구의 결과는 선거구 내에서 특정 행정구역이 다른 행정구역과 구별되는 정체성을 가진 경우에는 인구가 국회의원의 정치적 판단을 이끌어냄으로써 예산 배분에 영향을 미친다는 것을 보여준다. 따라서 현재의 선거구 제도는 인구가 작은 기초자치단체가 예산 배분상 불리한 대우를 받을 가능성을 구조적으로 내재하고 있다고 해석할 수 있다. 또한 특정 기초자치단체가 단독으로 선거구를 구성하는 경우와 다른 기초자치단체와 합쳐져 복합선거구를 구성하는 경우를 비교했을 때, 복합선거구를 구성하는 경우에는 예산 배분상 손해를 본다는 것을 확인할 수 있다. 복합선거구에 소속되었다는 사실 자체가 기본적으로 불리한 상황을 만들어내고, 그 안에서도 인구수에 따른 정치적 논리가 작동한 결과 상대적으로 더 소외된 지역이 생기게 되는 것이다. 이상의 연구 결과를 통해 여러 기초자치단체를 합쳐 한 개의 선거구를 만듦으로써 대표되는 지역의 행정적 범위가 지나치게 커질 때, 즉 지역대표성이 약화되었을 때 발생하는 문제점을 확인할 수 있다. 복합선거구에 포함된 기초자치단체의 주민들은 국회의원 선거에서 1인 1표를 행사한다는 점에서 형식적으로는 선거구의 대표 선출을 위해 동일한 권리를 행사한다. 그러나 실제로는 국회의원이 동일한 수준으로 그들의 이익을 대변하지는 않는 기제가 발견되었다. 인구 규모가 작을수록 지방소멸 위험이 가중된다고 본다면, 선거구 내 인구 비중의 영향을 받아 지역구 의정 활동에 편향이 나타날 수 있다는 사실을 보여주는 본 연구의 결과는 인구 규모가 적어 소멸위기에 처한 지역의 위기를 가속하는 방향으로 의정활동이 이루어질 우려가 있음을 보여준다. 이는 지역대표성을 갖는 단위로 선거구를 상정하고 있는 것에서 나아가, 선거구 내에서의 지역대표성, 즉 복합선거구를 구성하는 기초자치단체들의 대표성에 대한 관심과 논의가 필요하다는 것을 시사하고 있다.